Il ne fallait pas s'appeler Nostradamus pour comprendre. A la lumière de l'évolution des travaux préparatoires à la réforme institutionnelle de l'UE, la prévision était devenue facile: le Sommet de Nice ne pouvait qu'aboutir à une réforme assez médiocre, mais suffisante pour poursuivre et même relancer les négociations d'adhésion et pour permettre un fonctionnement correct de l'Union européenne. Nous n'avions pas dû recourir aux lumières de Nostradamus pour écrire dans cette rubrique -au moment où le sommet entamait ses travaux et que l'hystérie des prévisions apocalyptiques battait son plein- que "l'atmosphère politique et psychologique interdisait de grands résultats à Nice, mais l'Europe ne sera pas paralysée et l'élargissement ne sera pas bloqué" (voir cette rubrique dans EUROPE du 8 décembre, pp.3/4). La dramatisation réussie avait eu son utilité, en alertant les médias et, par leur entremise, les opinions publiques, mais il était évidemment absurde d'annoncer qu'à Nice, l'Europe devait choisir entre la paralysie et la relance. La paralysie, personne n'en veut; la relance, ce n'est pas encore le moment.
La réalité est qu'une fois de plus la construction européenne a progressé (la coopération renforcée, donc l'avant-garde, devient réellement possible, et les décisions dans plusieurs domaines vont devenir plus faciles) et que la réunification entre Europe occidentale, Europe centrale et Europe orientale est aujourd'hui plus proche. En outre, les débats de Nice ont apporté quelques enseignements précieux; Par exemple:
des susceptibilités compréhensibles. Le président Chirac a expliqué le cheminement laborieux de la négociation par le fait qu'elle touchait aux questions "les plus délicates, celles qui font mal": poids des différents pays, dignité nationale et ainsi de suite. Il est curieux que certains commentateurs aient voulu ironiser sur les susceptibilités nationales à cet égard, et les présenter comme des mesquineries lorsqu'elles étaient le fait de l'un ou l'autre des Quinze, quitte à les justifier si elles étaient l'oeuvre des pays candidats. Il est normal que la Pologne soit orgueilleuse de son passé, de sa civilisation et de ses traditions; pourquoi le Portugal ou la France devraient avoir honte d'un réflexe analogue? Il n'y pas eu trop de mesquineries dans la négociation de Nice, mais des susceptibilités compréhensibles, accompagnées de gestes de générosité (de la part, par exemple, de l'Allemagne et de la Belgique).
les "lignes rouges" et la Realpolitik. Deux jours avant le sommet, l'appel de Javier Solana à la Realpolitik visait de toute évidence quelques aspects du "passage à la règle de la majorité" sur lesquels il était illusoire de s'attendre que les Etats membres directement concernés assouplissent leurs positions. La France devait sauvegarder l'exception culturelle. Le premier ministre luxembourgeois a déclaré à propos de la position française: "si cela provoque des ricanements dans certains quartiers européens, c'est qu'on n'a rien compris à la France." De son côté, l'Allemagne ne pouvait pas céder sur l'immigration et l'asile pour une raison très simple: dans la situation actuelle, en l'absence de règles communes aux frontières, la plupart des clandestins se dirigent vers l'Allemagne, quel que soit le pays d'entrée; et il n'existe aucune norme sur la répartition du coût des immigrés clandestins. On pourra voter à la majorité lorsqu'une politique européenne existera en ces matières. Quant au Royaume-Uni, les "lignes rouges" infranchissables avaient été clairement indiquées par Tony Blair; sous la pression d'une presse excitée, d'une opinion publique méfiante et d'une opposition déchaînée: la Realpolitik signifiait tout simplement qu'à Londres, il n'y avait pas de marge pour bouger. L'Espagne considérait comme indispensable de maintenir son droit de veto sur les ressources des Fonds structurels communautaires, en craignant que l'élargissement de l'Union puisse amener à réduire le flux de financements vers les régions espagnoles. Elle a obtenu de maintenir ce droit pour la prochaine période de financement; mais il est, à notre avis, illusoire de s'imaginer que l'UE soit orientée vers des nouveaux "paquets Delors": le climat général et les nouvelles obligations permettent de s'attendre à moins de générosité, et la règle de l'unanimité pourrait se traduire en un marchandage dans lequel chaque Etat membre (actuel ou futur) voudra obtenir quelque chose en échange d'une concession au voisin. Ce n'est pas de bon auspice pour une politique de cohésion efficace et équilibrée.
C'est vrai que, dans tous les domaines cités, le changement du mode de vote n'implique aucun transfert de souveraineté des Etats vers Bruxelles (les objectifs ne sont pas idéologiques mais pragmatiques, a dit Romano Prodi: il s'agit de pouvoir prendre des décisions et non de confier de nouvelles compétences à l'Union), et jamais il n'a été question d'enlever aux gouvernements et aux parlements la maîtrise des politiques fiscales; mais, dans certains cas, la vérité est, du moins momentanément, impuissante devant les agitateurs professionnels. La formule de la Commission européenne de la double majorité simple (Etats et populations) pour les décisions du Conseil avait été démolie par Javier Solana avec le calcul suivant: dans une Europe à 27 pays, 16 pays ayant une population correspondant à 12% de la population de l'UE disposerait d'une minorité de blocage. On pourrait se demander pourquoi, dans quelle situation étrange, tous les petits pays devraient se coaliser pour voter contre les grands. Mais l'argument Solana a porté. Les compromis en définitive retenus sont monstrueusement compliqués et presque incompréhensibles pour la politique commerciale, prometteurs à terme pour la politique d'immigration et d'asile, préoccupants pour la politique de cohésion, de blocage pur dans le domaine fiscal et pour certains aspects sociaux. Il faut s'en contenter, et regarder en avant.
un groupe politique en difficulté ? Les conservateurs britanniques ont vivement critiqué les résultats de Nice en tant que nouveau pas vers l'abandon de l'autonomie et de la souveraineté du Royaume-Uni; les démocrates chrétiens allemands pour la timidité des progrès vers l'intégration européenne. Le malheur est que les uns et les autres appartiennent au même groupe politique du Parlement européen, le PPE, et que les attitudes décrites paraissent dictées davantage par des raisons internes (attaquer la majorité en place dans les pays respectifs) que par des raisons européennes. Comment vont-ils voter à Strasbourg? En reconnaissant ouvertement les motivations opposées de leurs réserves, ou en additionnant les critiques avec moins de logique mais davantage d'impact politique? Le Groupe PPE est le plus grand, on peut douter qu'il soit le plus compact et cohérent.
le héros du jour. C'est ainsi que le premier ministre finlandais Paavo Lipponen a défini son collègue belge M.Verhofstadt qui, dans les dernières heures convulsives de la négociation, a osé accepter que son pays ait, au sein du Conseil, une voix de moins que les Pays-Bas. Il y avait évidemment quelque chose d'absurde dans ce décrochage, car un décrochage analogue a été refusé dans des cas où la différence de population est de 20 millions de personnes, et non de quelques millions comme entre la Belgique et les Pays-Bas. Mais ce qui compte, c'est l'explication du premier ministre belge: l'essentiel, a-t-il dit, est que le Benelux comme ensemble pèse autant que n'importe lequel des grands pays. Voici un critère de regroupement géographique qui pourra devenir précieux lorsqu'il sera indispensable de rechercher de nouvelles formules imaginatives pour la composition de la Commission européenne. Ce qui signifie que, à notre avis, ce qui est arrivé à Nice pour cet aspect n'est ni suffisant ni vraiment satisfaisant. Le vrai problème de la Commission ne réside pas tellement dans le nombre de commissaires, il est ailleurs. Et il mérite un commentaire ad hoc.
Dès maintenant, il est à souligner que le principe de désigner à la majorité le président de la Commission représente une innovation très significative. Un chef de gouvernement a tout de suite fait remarquer que la procédure majoritaire aurait empêché au Royaume-Uni de s'opposer à la nomination de Jean-Luc Dehaene, après le départ de Jacques Delors, et l'histoire de l'Europe en aurait été partiellement modifiée. A première vue, le retour progressif à Bruxelles de tous les sommets est une mesure plus banale; on a eu des sommets excellents et productifs dans plusieurs villes. Vraisemblablement, cette initiative répond à la crainte que les nouveaux Etats membres n'aspirent à déplacer les sommets dans des endroits sans doute pleins de charme et de souvenirs historiques, mais peu compatibles avec les engagements de plus en plus lourds des chefs de gouvernement.
la preuve que l'Europe avance. Malgré les efforts des présidents Chirac et Prodi, les résultats du sommet de Nice n'ont pas eu beaucoup d'écho à côté de la réforme institutionnelle. Et pourtant, leur signification n'est pas mince, car ils concernent des sujets qui préoccupent depuis longtemps les milieux économiques (statut de la société anonyme européenne) ou bien les citoyens et l'opinion publique en général (spécificité du sport, sécurité maritime), ou encore les nouvelles politiques européennes qui pourront progressivement modifier le visage même de l'UE (défense, espace commun de liberté, sécurité et justice). Ces dossiers prouvent que, malgré ses défauts et les lacunes du Traité de Nice, l'Europe avance.
Ferdinando Riccardi