Dans sa déclaration de Budapest du 8 novembre 2024 sur un nouveau 'Pacte pour la compétitivité européenne', le Conseil européen s’engagea en ces termes : « Les défis auxquels nous faisons face en matière de compétitivité nécessiteront des investissements importants, mobilisant des financements tant publics que privés. Nous sommes déterminés à rechercher et à utiliser tous les instruments et outils disponibles pour atteindre nos objectifs : le cadre financier pluriannuel, moyen essentiel de mettre en œuvre nos priorités stratégiques ; l’union des marchés des capitaux, pour mobiliser des financements privés ; et la participation accrue de la Banque européenne d’investissement. Nous réfléchirons à la mise au point de nouveaux instruments. Nous continuerons de travailler à l’introduction de nouvelles ressources propres ».
Deux mois plus tôt, par son rapport ‘L’avenir de la compétitivité européenne’, Mario Draghi avait tiré la sonnette d’alarme sur le décrochage économique de l’Union européenne par rapport à ses grands concurrents (EUROPE 13478/1). Un investissement massif dans les secteurs clés, à hauteur de 800 milliards d’euros par an, était jugé nécessaire pour redresser la situation. Ce montant n’a pas été validé par les Vingt-Sept, il n’y a pas de consensus entre eux sur un nouveau grand emprunt commun et les trajectoires des finances publiques nationales ne laissent pas de marges significatives au-delà de ce qui s’imposera dans le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP), dont la négociation s’annonce déjà difficile. Le débat public du moment s’est focalisé sur l’amélioration de la compétitivité par l’allègement législatif (EUROPE 13568/1), la politique commerciale, voire la politique de concurrence. Et personne ne s’insurge contre la perspective d’une union des marchés des capitaux, bien qu’il s’agisse d’une œuvre complexe et de longue haleine.
À Budapest, la formulation du Conseil européen, unanime, avait accordé la même importance à cette union, au CFP et à la Banque européenne d’investissement (BEI). Le rapport ‘Draghi’ souligne les rôles importants des banques, tant privées que publiques (banques nationales de développement), du groupe BEI et de son programme InvestEU. S’il y voyait le germe possible d’une politique d’investissement de plus grande ampleur, il dénonçait une culture du risque bas, donc une forme d’inadéquation. Les éléments précités nous invitent à faire plus ample connaissance avec la BEI avant de prétendre énoncer un jugement.
Contrairement à la Banque centrale européenne (BCE), la BEI n’est pas une institution de l’Union, mais elle est opérationnelle depuis bien plus longtemps. Les négociateurs du traité CEE eurent l’idée d’y insérer la création d’une banque publique chargée de contribuer au développement équilibré du marché commun. Dotée de la personnalité juridique, la BEI avait pour mission de collecter des capitaux et d’octroyer des prêts et des garanties, sans avoir de but lucratif, ce qui permettait des taux d’intérêt intéressants. Elle devait soutenir des projets en faveur des régions moins développées, visant la modernisation d’entreprises et la création d’activités nouvelles ou encore des projets d’intérêt commun pour plusieurs États membres. Les statuts faisaient l’objet d’un protocole spécial, qui allait être modifié à chaque élargissement, dès lors que les États membres contribuaient au capital de la banque.
Créée en 1958, la BEI commença ses activités à Bruxelles jusqu’à son installation, dix ans plus tard, à Luxembourg. Entre-temps elle avait réalisé ses premiers prêts et, dès janvier 1962, elle avait été autorisée à financer des projets en dehors de la CEE. Après la chute du mur de Berlin, les pays d’Europe centrale et orientale bénéficièrent de ses produits. À partir de 1998, la BEI participa au mécanisme de préadhésion. Le Fonds européen d’investissement (FEI), créé en 1994, fut intégré en 2000 dans une entité nouvelle, le groupe BEI, la banque étant devenue l’actionnaire majoritaire du fonds. C’est de cette époque que date la vraie montée en puissance de la banque, dont l’activité s’étendait à l’échelle mondiale et dont les finalités devinrent plus explicitement politiques.
Après le Conseil européen de Göteborg (juin 2001), la stratégie en faveur du développement durable devient l’affaire conjointe de la Commission et de la BEI ; en 2007, celle-ci émet des obligations ‘vertes’ : elle est la première institution au monde à le faire. Pour autant, le traité de Lisbonne n’a pas modifié ses missions initiales, sauf qu’elle doit faciliter aussi le financement des programmes d’investissement en liaison avec les interventions des fonds structurels et des autres interventions de l’Union et que, par ailleurs, les statuts de la BEI peuvent être plus aisément modifiés.
Parallèlement, la banque continue d’encourager les petites et moyennes entreprises par des prêts à des taux intéressants, des garanties et des conseils. En 2014, c’est encore avec la Commission qu’elle participe au lancement du Fonds européen pour les investissements stratégiques. Elle décide, en 2019, de ne plus participer au financement des combustibles fossiles et s’autoproclame ‘Banque du climat’. L’année suivante, elle est embarquée dans la lutte contre la pandémie de Covid-19, avec les mesures d’atténuation de l’impact économique de celle-ci. Puis, à partir de février 2022, elle contribue à l’aide à l’Ukraine désormais en guerre : par exemple, en appuyant la reconstruction de réseau de tramways de Kharkiv (EUROPE 13062/5).
Aujourd’hui, la BEI emploie plus de 4 000 personnes. Elle réalise 90% de ses activités dans l’UE et 10% en dehors, ayant pu intervenir, au total, dans 140 pays, notamment en Amérique latine (EUROPE 13223/27). Elle a donc des bureaux dans l’UE (Athènes, Berlin, Bruxelles, Bucarest, Helsinki, Lisbonne, Madrid, Paris, Rome, Varsovie), mais aussi ailleurs sur le globe (Dakar, Fort-de-France, Istanbul, Le Caire, Londres, Nairobi, Pretoria, Rabat, Nairobi). Elle est la plus grande banque multilatérale du monde (derrière la Banque mondiale) et jouit d’une solide réputation, avec une note constante de AAA attribuée par les agences spécialisées.
La banque tient à son indépendance dans sa gestion courante. À sa tête, elle a une présidente, Nadia Calviño, juriste de formation, ancienne ministre de l’Économie en Espagne et auparavant directrice générale du Budget à la Commission européenne. Mme Calviño est soumise au Conseil des gouverneurs (les ministres des États membres). Elle préside le conseil d’administration et le comité de direction. Des organes de contrôle internes (comité de vérification) et externes (OLAF, etc.) complètent le tableau. Le système est donc à la fois très politisé (en ce sens qu’on y veille à l’équilibre des nationalités) et très sécurisé (en raison de sa technicité et des procédures).
Les huit priorités stratégiques de la BEI sont : d’abord et avant tout (EUROPE 13574/29), l’action en faveur du climat (60% des financements), puis la transformation numérique et l’innovation technologique, la sécurité et la défense de l’Europe, une politique de cohésion moderne, l’agriculture et la bioéconomie, les infrastructures sociales ― logements abordables (EUROPE 13447/16), soins de santé, éducation ―, les investissements à fort impact dans le monde (y compris la reconstruction de l’Ukraine) et l’Union des marchés des capitaux. Pour cette année, il est prévu d’avoir un volume maximum de 95 milliards de nouveaux financements (contre 89 en 2024).
L’an passé, le groupe BEI a consacré 51 milliards d’euros en appui de la transition écologique et la durabilité environnementale ; il espère atteindre 1 000 milliards pour la décennie 2020-2030. Vient ensuite la cohésion sociale et territoriale (38 milliards). Par contraste, la défense n’a mobilisé qu’un milliard d’euros, ce qui était quand même le double de 2023, mais l’objectif pour 2025 est de 2 milliards (EUROPE 13569/17). Afin de mieux répondre aux besoins de financement des projets de défense collaboratifs, le partenariat entre le groupe BEI et l’Agence européenne de défense, signé en 2018, a été renforcé en octobre 2024 (EUROPE 13496/13).
Depuis 2024, le Parlement européen demande d’augmenter le capital de la BEI (EUROPE 13336/17). Mais ce n’est pas lui qui mettrait la main au portefeuille. La banque ne dépend pas du budget annuel de l’UE, mais de ce que ses gouverneurs (les 27 ministres des Finances) sont prêts à ajouter au capital de base (25 milliards d’euros). Celui-ci a dû être modifié à la suite de la sortie du Royaume-Uni. Il a fallu revoir à la hausse les quotes-parts des autres États membres. Actuellement, le capital versé par ceux-ci s’élève à 25 milliards d’euros et le capital souscrit est de l’ordre de 248 milliards. Si, parmi les gouverneurs, les ’frugaux’ et des ‘audacieux’ ne peuvent converger, il n’y a pas beaucoup d’espoir de ce côté. Mais, bien évidemment, la banque ne peut émettre des obligations ad infinitum, elle y perdrait en fiabilité.
Pour infirmer sa réputation de prudence excessive, la BEI a pris des participations dans des start-up innovantes (licornes) à partir de février 2023. Cette initiative, dénommée ‘Champions technologiques européens’, répond aux besoins de notre temps ; elle a représenté 8 milliards d’euros en 2024 et son extension est à l’agenda (EUROPE 13569/17).
La BEI a pu faire taire les accusations de soutien aux énergies fossiles ou aux multinationales dans ses interventions à l’échelle mondiale. On lui reproche aussi son extrême discrétion, sinon son opacité. Elle a récemment multiplié les rapports, publications et informations accessibles sur son site internet. Pour que celui-ci soit largement visité, encore faut-il que le grand public ait connaissance de l’existence de cette banque tout à fait spéciale. Tellement spéciale qu’elle reste assez méconnue. Certes, pour qu’elle joue demain un rôle économique plus vaste, seule la volonté politique sera décisive : aux gouverneurs (donc aux États membres) de prendre aussi leurs risques calculés. Mais pour que cette volonté politique émerge, il faut aussi qu’elle parle aux citoyennes et citoyens. Tout se tient.
Renaud Denuit