L’idée d’une Défense européenne commune remonte aux années 1950. Malgré ses nombreux échecs, elle reste plébiscitée, de sondage en sondage, par les citoyens de l’Union. Les événements récents, rendant brusquement concrets les risques militaires élevés que nous courons, ont amené les dirigeants européens à reprendre sérieusement ce projet : la ‘Boussole stratégique’ a été adoptée par le Conseil européen le 25 mars. Après le marché unique et la monnaie unique, aurons-nous la défense unique ? Les deux premiers projets furent des succès, car ils étaient fondés sur les ingrédients suivants : une idée simple que tout le monde peut comprendre, un calendrier précis et des étapes de réalisation, un cadre juridique contraignant, une mobilisation de tous les acteurs, ainsi que des efforts de communication de grande ampleur.
Le principe même d’une défense intégrée fut longtemps bloqué en raison de l’hostilité philosophique d’au moins un grand État membre, le Royaume-Uni. En 2017, les choses commencèrent à bouger. Le Brexit se ferait, le monde devenait plus dangereux, notamment au vu du comportement de la Russie, les États-Unis avaient à leur tête un président imprévisible, eurosceptique, obsédé par le financement insuffisant de l’OTAN par les Européens. Le nouveau président de la République française, élu au printemps, développa publiquement l’idée d’une souveraineté européenne, fondée sur une puissance militaire propre. Il tenta de créer un axe franco-allemand robuste sur ce projet, mais la réponse de la Chancelière Merkel fut réservée, se contentant de plaider pour des projets communs. Néanmoins, le Fonds européen de la défense (FED) fut créé - avec une maigre dotation.
En juin 2017, la Commission européenne publia un intéressant document de réflexion sur l’avenir de la défense européenne (COM(2017) 315 final - EUROPE 11803/1) qui pointait le ‘coût de la non-Europe’ en matière militaire : hétérogénéité extrême des systèmes d’armements (chars de combat lourds, destroyers ou frégates, avions de chasse), hétérogénéité des parts du PIB consacrées à la défense nationale, non-coordination des commandes publiques et des productions d’armement, etc... Elle évoqua trois scénarios, allant de l’intégration moindre à la défense et à la sécurité commune, le tout présenté dans un graphique produit par le Centre européen de stratégie politique, composé de cercles concentriques, qui faisait déjà penser à… une boussole. En décembre, fut lancée la coopération structurée permanente (CSP) prévue par le traité de Lisbonne, qui rassembla 25 États membres (tous sauf le Danemark, Malte et bien sûr le Royaume-Uni). Cette coopération devait démarrer par une liste de 17 projets communs dont la réalisation serait financièrement encouragée par le FED. Ces pays s’engageaient notamment à augmenter en termes réels leurs budgets de défense, à coordonner leurs plans de développement des capacités et à coopérer en matière de cybersécurité.
À cette époque, la Haute Représentante pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, Federica Mogherini, ne prédisait pas une armée européenne avant au moins 50 ans et précisait soigneusement que l’UE ne deviendrait pas une puissance militaire.
Le budget du FED, dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027, pour lequel la Commission européenne proposait d’abord 13 milliards d’euros, fut ramené à moins de 8 milliards par le Conseil européen. Hors budget, fut créée aussi la ‘Facilité européenne pour la Paix’, dotée de 8 milliards.
De longue date, plusieurs groupes de pays sont engagés, au cas par cas, dans diverses missions internationales ; actuellement, l’on compte onze missions civiles et sept missions militaires dans le monde. Parmi celles-ci, une seule a lieu en Europe (EUFOR Althea en Bosnie- Herzégovine). Fort bien, mais cela ne constitue pas une défense européenne intégrée. Sur l’opportunité de celle-ci, l’UE est traversée, structurellement, de courants contradictoires.
Il y a six États membres qui ne sont pas dans l’OTAN (l'Irlande, la Finlande, la Suède, l'Autriche, Chypre et Malte) : ceux-ci, ne bénéficiant pas de la clause de solidarité atlantique, ont tout intérêt à l’effectivité d’une assistance de l’UE en cas d’agression armée (article 42.7 TUE). Parmi les 21 membres de l’UE et de l’OTAN, certains sont persuadés que cette protection est suffisante (la Pologne en est un bon exemple), d’autres veulent créer une souveraineté européenne sans quitter l’Alliance (la France en tête) et le Danemark n’est pas impliqué dans la politique de sécurité et de défense commune (Copenhaque a obtenu une clause d’exemption en 1992, mais le référendum prévu le 1er juin pourrait changer cela). Autant dire que dégager l’unanimité sur le principe d’une Union européenne de la défense relève de la gageure.
Pour surmonter cette complexité tout en répondant aux menaces objectives auxquelles l’UE, en l’état, ne peut répondre, il fallait aller au-delà de la politique des petits pas. Au début de 2020, un nouveau Haut Représentant, Josep Borrell, était à la manœuvre. La Commission et le Service européen pour l’action extérieure furent invités par les États membres à préparer un document de synthèse à la fois analytique, prospectif et volontariste. Ce serait la ‘Boussole stratégique’ de l’UE (EUROPE 12438/17).
Une boussole indique le nord, et subséquemment tous les points cardinaux, pour aider à la navigation et aux autres déplacements, maintenir le cap, arriver à destination. L’adjectif ‘stratégique’ (utilisé ad infinitum dans les entreprises et le système institutionnel européen, au sein duquel s’empilent les stratégies), doit ici être entendu en son sens premier : relatif à la guerre. Étymologiquement, le stratégos, chez les Grecs, était chef d’armée.
Les travaux commencèrent par une large consultation des services de renseignements nationaux afin d’identifier les menaces pesant sur l’UE. Durant l’année, diverses suggestions furent émises pour nourrir la Boussole : gestion de crise, groupements tactiques, développement des capacités, résilience de l’UE, partenariats extérieurs, coopération UE/OTAN etc. Auditionné en septembre au Parlement européen, le général Graziano, président du Comité militaire de l’UE, dénonça plusieurs insuffisances récurrentes : réflexes nationaux ou américanophiles lors des marchés publics, sous-exploitation de la CSP, dépendance des fournisseurs extérieurs, faible financement du FED, manque de confiance entre États membres, etc. (EUROPE 12555/18). En novembre, il apparut que, sur les 47 projets de la CSP, 12 avaient abouti. L’Agence européenne de Défense (AED), créée dès 2004 pour améliorer les capacités et les collaborations, mais longtemps en état végétatif, avait vu ses missions renforcées en 2017 ; elle commença de produire des rapports annuels dont il serait tenu compte.
À partir de janvier 2021, le Parlement européen encouragea les préparatifs de la Boussole stratégique. En février, les ministres des Affaires étrangères constatèrent que les travaux avançaient péniblement en raison du clivage traditionnel entre les atlantistes et les partisans d’une Union stratégiquement autonome, mais le Conseil européen s’accorda sur un renforcement de l’engagement opérationnel civil et militaire de l’UE, de sa base industrielle et technologique de défense et de sa cybersécurité. Le Secrétaire général de l’OTAN valida une telle consolidation de l’UE, allant de pair avec celle de l’axe transatlantique (EUROPE 12667/1).
En mai, à la demande de 14 États membres, l’idée d’une ‘force de première entrée’ fut retenue par Josep Borrell, alors que les groupements tactiques de l’UE n'avaient jamais été utilisés (EUROPE 12714/5). En juillet, aux eurodéputés qui réclamaient la fin de l’unanimité au Conseil pour ce qui concerne les Affaires étrangères, il fit comprendre que c’était impossible (EUROPE 12763/26). (À suivre)
Renaud Denuit