Au Congrès de Berlin de 1878, les grandes puissances s’étaient entendues pour que la zone balkanique soit principalement constituée de petits États, rivaux et faibles, ethniquement peu homogènes, tous dépendants d’une de ces puissances. Cette fragmentation délibérée, appelée balkanisation, allait se transformer en poudrière ; ce furent les deux guerres balkaniques du début du XXe siècle, puis le théâtre initial du déclenchement de la Première Guerre mondiale (dont la conclusion contenait en germe la Seconde). L’accumulation de haines très anciennes eut raison de la Yougoslavie post-titiste et l’Union européenne assista, atterrée, aux atrocités des années 1990. Il faut avoir tout cela à l’esprit quand on doit décider de l’avenir de cette péninsule. Certes, les données du problème ont bien changé depuis le congrès précité, mais les principales puissances de l’Union, par confort électoral ou aveuglement, porteraient une responsabilité en laissant pourrir une situation qui garde des ferments d’imprévisibles tensions.
Pour ces populations pauvres, meurtries par l’Histoire et vivant dans des contextes politiques encore instables, l’Europe représente un horizon, un espoir. Les en priver les mènerait sur d’autres voies, vers d’autres chefs et d’autres puissances, aux aguets.
Le grand élargissement (2004-2007) fut comparé à un ‘big bang’ ; pour les adhésions futures, on utilisa l’image d’une régate : les plus méritants arriveraient les premiers. Ce n’était pas idiot : il y avait là un incitant à évoluer vers la démocratie, l’État de droit, la modernisation économique et administrative. Des programmes financés par l’UE, des experts assurant les conseils et le suivi, consolideraient le processus. De plus, un voisin, la Slovénie, constituait un modèle à suivre. Sur ces bases, après 6 ans de négociations, la Croatie put, à son tour, devenir membre de l’UE en 2013. À ce moment, les négociations avec le Monténégro étaient ouvertes depuis un an. L’Ancienne République yougoslave de Macédoine (aujourd’hui Macédoine du Nord) avait le statut de candidat officiel depuis 8 ans, la Serbie depuis un an ; l’Albanie l’obtint en juin 2014. Seuls le Kosovo et la Bosnie-Herzégovine étaient considérés comme candidats potentiels.
À l’automne 2014, le nouveau Président de la Commission annonça solennellement qu’il n’y aurait pas de nouvel élargissement pendant les 5 ans de son mandat. C’était peut-être réaliste, mais sûrement contraire à l’esprit de la ‘régate’ : qu’aurait-on fait si, durant cette période, un candidat, en l’occurrence le Monténégro, avait, par son dynamisme propre, réuni toutes les conditions requises pour l’adhésion ? Ensuite, tout fut mis en œuvre pour que l’élargissement aux Balkans ne soit pas évoqué durant la campagne des élections européennes. La Commission ne publia donc que le 29 mai (3 jours après le scrutin) sa communication sur le sujet, avec ses nombreuses annexes, le tout constituant le ‘paquet’ le plus important de l’année (EUROPE 12266/3).
Dans ce document, elle n’a fait que reformuler, avec un argumentaire actualisé, sa recommandation de juin 2018, d’ouvrir sans tarder les négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord et l’Albanie, recommandation que le Conseil n’a pas suivie puisqu’il promettait leur démarrage en juin 2019. Lors de sa dernière réunion, le Conseil a décidé de reporter sa décision à octobre (EUROPE 12277/6), arguant du peu de temps disponible pour analyser les rapports et laissant au Bundestag la maîtrise du tempo…
Ceci appelle trois remarques. L’Union perd une partie de sa crédibilité auprès des gouvernants balkaniques et de leurs opinions publiques, tout en désavouant partiellement la Commission. On se demande si certains n’entretiendraient pas, à dessein, au sein des populations de l’UE, l’idée – fausse – que l’ouverture de négociations implique automatiquement, voire immédiatement, une adhésion. Enfin, maquillant leur volonté de freinage, d’aucuns arguent que l’approfondissement de l’Union est plus urgent que son élargissement, ou même que les deux sont incompatibles.
Là encore, l’Histoire nous éclaire. Durant les années 1980-90, les trois élargissements successifs, impliquant six pays importants, n’ont pas empêché un approfondissement majeur (Acte Unique européen, Traité d’Union européenne, doublement des fonds structurels, nouvelles compétences communautaires, réalisation du marché unique et marche vers l’union monétaire). Au début de ce siècle, les nombreux futurs adhérents avaient tous assimilé, outre l’acquis, le traité constitutionnel et l’engagement d’adopter l’euro.
Si les vingt-sept gouvernements se ressaisissent, le compromis consistera sans doute à découpler la Macédoine du Nord et l’Albanie, en ouvrant les négociations à la première et en les différant pour la seconde, qui suscite le plus de réticences. Parallèlement, il serait judicieux d’accélérer les travaux (32 chapitres ouverts sur 35), avec le Monténégro, qui utilise déjà l’euro.
À défaut d’envoyer un signal positif sérieux auprès des six pays aspirant à rejoindre l’Union, non seulement celle-ci perdrait une part de son crédit politique, mais elle démotiverait les efforts en cours chez chacun, encouragerait indirectement les forces antidémocratiques et nationalistes locales et donnerait plus de marge aux puissances tierces pour manœuvrer dans la région. Tel sera le coût historique de l’attentisme.
Renaud Denuit