Bruxelles, 13/09/2013 (Agence Europe) - La Commission européenne a préparé un projet sur la création d'un système européen d'assurance chômage. Prêt depuis plusieurs mois, le projet n'a toutefois pas encore été présenté et l'incertitude demeure s'il sera inclu dans la communication de la Commission sur la dimension sociale de l'UEM, attendue pour le 2 octobre. Une telle idée, déjà bien ambitieuse au regard de la réticence de certains États membres à faire bouger les lignes de démarcation dans les compétences au sein de l'UE, ne serait toutefois qu'une étape dans le projet pour l'approfondissement de l'UEM. Selon le commissaire à l'Emploi et aux Affaires sociales, Laszlo Andor, les étapes suivantes consisteraient à doter l'UEM d'une capacité budgétaire propre, puis à mettre en place des standards sociaux et d'emploi communs et contraignants.
Dans une tribune publiée par le European Policy Center, vendredi 13 septembre, M. Andor présente une analyse plutôt fournie de l'état des lieux de la réflexion de la Commission sur l'UEM. D'une manière très didactique, il présente les défauts du projet de la monnaie commune, en terminant par les objectifs qu'il faudrait aujourd'hui atteindre. Même si le titre de cette tribune - « Developing the social dimension of a deep and genuine Economic and Monetary Union » -, suggère que le sujet est circonscrit au portefeuille 'social' de son auteur, le contenu révèle plutôt les fondements doctrinaux en matière de politique économique de la Commission, ou du moins d'une frange de cette institution. En effet, M. Andor ne manque pas de mettre subtilement en évidence certaines divergences de vues au sein même du collège des commissaires, notamment sur la question de la dévaluation interne (définie comme la relance de la croissance par la baisse des coûts de production, notamment des salaires, et une flexibilité croissante du marché du travail).
Le point de départ de cette réflexion n'apporte pas en soi de nouvelles révélations sur le cadre théorique de réflexion de la Commission. De par sa conception, l'UEM se caractérise aujourd'hui par des « défauts systémiques », d'où le fait qu'elle est « mal équipée pour faire face aux chocs asymétriques (tels que les entrées de capitaux excessives ou l'éclatement de bulles dans les secteurs de la construction ou de la finance dans certains pays membres) », écrit M. Andor. Résultat: à travers les différents « chocs » depuis 2008, « la zone euro connaît une polarisation socio-économique sans précédent ». Le terme de « polarisation » devient le point focal de l'analyse, M. Andor mettant l'accent sur un écart qui se creuse entre le « cœur » de l'UE (Nord) et sa périphérie (Sud). Un écart qui s'est encore plus creusé au sein même de la zone euro, les indicateurs du chômage, des revenus des ménages, des inégalités et de la pauvreté en apportent la preuve. Un tel constat ne peut que favoriser la réflexion sur le besoin de modifier la conception de l'UEM, estime-t-il.
Dans cette analyse, M. Andor, économiste de formation, recourt au terme qui peut paraitre obscur pour les non-initiés aux théories de la nouvelle macroéconomie classique de « l'hystérésis ». D'origine mathématique, ce terme est employé pour décrire l'impact d'un choc de provenance extérieur sur un système et qui provoque une modification ou une perturbation durable du système, même après la dissipation des sources du choc. Placé dans le contexte actuel, le choc peut être autant dû à une « contraction cyclique » qu'à des perturbations asymétriques, de nature économique ou financière. Dans un tel scénario, les effets d'un choc, à savoir un « chômage supérieur, une baisse des revenus des ménages ou une pauvreté croissante », ne touchent pas seulement les États membres les plus fragiles et périphériques, mais aussi ceux qui ont été épargnés dans un premier temps. Un choc provoque ainsi des ondes qui modifient l'ensemble du système, correspondant ici à la zone euro, à travers des effets notamment sur le commerce. M. Andor ne cite pas d'exemple, mais il s'agit bel et bien de démontrer qu'une crise constante dans des pays comme la Grèce, l'Espagne ou même Chypre, perturbe la zone euro dans son ensemble et affaiblit des pays comme l'Allemagne. Or, même un pays économiquement fort et résistant ne peut se défendre seul. Le système est construit d'une telle manière qu'il « exclut l'ajustement unilatéral des économies des pays membres à travers le taux de change ou les taux d'intérêt (par définition), ainsi que par l'inflation ou l'expansion budgétaire (par conception) ».
Ce développement théorique permet à M. Andor d'arriver au cœur de ses idées. Le système, à savoir l'UEM, doit être renforcé à travers « des règles, des procédures et des capacités ». L'intensité des ondes d'un choc peut être atténuée de différentes manières et c'est là que des divergences d'opinion au sein de la Commission apparaissent. Avant d'invoquer les solutions envisageables, M. Andor a décidé d'évaluer les « pour » et les « contre » de la dévaluation interne. Ses bienfaits ont été loués récemment par le commissaire aux Affaires économiques, Olli Rehn. Dans un article consacré à l'Espagne, il a ainsi évoqué les cas de l'Irlande et de la Lettonie: « Un fort sentiment de responsabilité politique a été la clé pour les réussites de l'Irlande et la Lettonie en matière de réforme économique et de la dévaluation interne », a-t-il écrit, suggérant ainsi que la dévaluation interne est une solution possible pour d'autres pays, comme l'Espagne. Si une telle approche peut en effet apporter des résultats positifs « dans les petites économies ouvertes bénéficiant d'une demande soutenue des partenaires commerciaux », elle peut par contre « détruire le pacte social dans un pays donné, en ayant souvent un impact disproportionné sur les groupes à faible revenu et peut affecter négativement la demande globale », répond aujourd'hui M. Andor. De sorte, « la dévaluation interne peut produire des résultats dans certaines circonstances spécifiques, (…) mais elle ne peut certainement pas représenter un modèle général pour une grande union dont les exportations et les importations sont globalement équilibrées », résume-t-il. Un autre mirage économique est celle de la mobilité intraeuropéenne, souvent louée, tant du côté de la Commission que du Parlement européen, pour ses bienfaits potentiels sur l'emploi. « Le travail mobile transnational ne touche que 3-4% de la population de la zone euro, ce qui signifie que la mobilité du travail ne peut prétendre être en mesure d'atténuer le chômage élevé dans les pays périphériques », remarque-t-il.
Quelles sont alors les perspectives pour l'UEM ? Un tableau de bord avec des indicateurs en matière sociale et d'emploi sera certainement une des propositions vedettes de la Commission dans sa communication sur la dimension sociale de l'UEM. Ce tableau sera associé au processus du « Semestre européen » et aura au moins le mérite de montrer clairement les évolutions dans les déséquilibres entre les États membres et favoriser un peu plus la coordination des politiques d'emploi. Mais cela ne reste qu'une première étape. En cas de choc, il est nécessaire de disposer d'une capacité de réponse commune. M. Andor propose donc de « synchroniser les cycles économiques (des différents États membres) en canalisant le revenu disponible des pays momentanément plus fort aux pays momentanément plus faibles ». Une des options consisterait à mettre en place un système européen d'assurance chômage qui pourrait jouer le rôle d'un mécanisme de stabilisation automatique. Peu de détails, tels que le budget, les bénéficiaires ou les montants distribués, sont à l'heure actuelle disponibles. Le projet, fruit du travail d'un groupe d'experts auquel étaient associés les départements affaires sociales et emploi et affaires économiques de la Commission, est déjà prêt, mais l'exécutif européen semble encore hésiter à le présenter. De son côté, le Parlement européen s'est aussi penché sur cette question. Un projet d'avis du député Csaba Ory (PPE, Hongrie) demande « le lancement d'un projet pilote sur la faisabilité et la valeur ajoutée d'une allocation chômage européenne, qui pourrait devenir un élément clé de la dimension sociale de l'UEM ».
Après cette étape, il s'agirait de fait de relancer les discussions sur « une capacité budgétaire propre » de l'UEM. Une capacité « qui serait assez flexible pour soutenir une reprise après un ralentissement cyclique, sans mettre en place des transferts permanents ». La dernière étape devrait se faire parallèlement: « il serait également utile d'avoir un débat focalisé sur les moyens de définir éventuellement des standards contraignants en matière d'emploi et de social dans l'UEM, ce qui aiderait à prévenir un nivellement social par le bas au cours des processus d'ajustement », soutient-il. Ces deux étapes semblent à tel point intrinsèquement liées à l'idée d'une assurance chômage au niveau de l'UEM, qu'il est difficile de savoir comment elles peuvent être dissociées. Mais M. Andor semble considérer qu'elles le doivent pour avoir la moindre chance de se concrétiser un jour. Un défi d'autant plus délicat que la modification du Traité sera indispensable. (JK)