Bruxelles, 06/06/2012 (Agence Europe) - La Commission européenne a présenté, mercredi 6 juin, sa proposition de directive visant à prévenir et organiser la restructuration, voire le démantèlement, d'un acteur bancaire au sein du marché intérieur, si possible en évitant l'injection massive de deniers publics comme ce fut le cas avec les faillites de Northern Rock, Fortis, Dexia (EUROPE n°10627 et n°10586). « La prévention préparée coûte toujours moins cher que la réparation improvisée », a souligné le commissaire chargé du Marché intérieur Michel Barnier. « Nous ne voulons plus que les contribuables paient », a-t-il ajouté, en rappelant qu'entre 2008 et 2011, la Commission avait approuvé 4500 milliards d'euros d'aides d'État en faveur des établissements financiers, soit 37% du PIB de l'UE.
La proposition législative donne aux autorités compétentes les moyens d'intervenir le plus en amont possible, avant que des difficultés n'apparaissent et qu'un risque se transforme en crise mettant en danger la stabilité financière. Un processus en trois phases est en effet envisagé. En temps normal, les banques devront élaborer des plans de redressement ('living wills') décrivant les mesures qu'elles prendront en cas de dégradation de leur santé financière. Les groupes bancaires pourront conclure des accords de soutien financier intragroupe visant à enrayer une possible crise. Les superviseurs nationaux prépareront des plans de restructuration contenant des options pour gérer des banques en situation critique.
Dès qu'une banque ne sera plus en mesure de respecter ses exigences de fonds propres, les autorités pourront lui imposer de mettre en œuvre son plan de redressement, avec une liste de mesures assorties d'un calendrier. Un administrateur spécial pourrait aussi être nommé.
Si les deux premières étapes échouent à rétablir la situation et si une défaillance se justifie pour des raisons d'intérêt général, les pouvoirs publics pourraient prendre le contrôle de la banque défaillante. Ils auront à leur disposition une boîte à outils, dont certains particulièrement intrusifs car ils remettent en cause les droits des actionnaires et des créanciers. Figurent parmi ces instruments: - la cession d'activités ; - la création d'un instrument-relais ('bridge bank') regroupant les actifs sains et les fonctions essentielles d'une banque et revendu ensuite à un autre acteur financier, tandis que l'autre partie de la banque contenant les actifs douteux sera ensuite liquidée dans le cadre d'une procédure pour insolvabilité ; - la séparation des actifs ('bad bank'), obligatoirement employée avec un autre instrument, qui permet de transférer à une structure de gestion les actifs douteux et d'assainir un bilan bancaire ; - le renflouement interne ('bail-in') qui permet de recapitaliser une banque en diluant ses actions, en réduisant les créances détenues sur elle (hiérarchisation des créanciers) ou en les convertissant en actions. Sur ce dernier point, la Commission est d'avis qu'un certain pourcentage (10 ?) des passifs des banques devrait obligatoirement être constitué de titres pouvant être utilisés dans le cadre d'un renflouement interne. Il reviendra aux États membres de fixer ce pourcentage.
Aucun denier public ne pourra être mobilisé pour restructurer, voire liquider, une banque tant que celle-ci n'aura pas été soumise à l'ensemble du processus de restructuration précédemment décrit.
Premier pas vers l'union bancaire ? Préparée de longue date, cette initiative législative n'a pas pour but de répondre à l'urgence, telle que le sauvetage du secteur bancaire espagnol, mais à « préparer l'avenir », a prévenu M. Barnier (voir autre nouvelle). Néanmoins, elle paraît encore très éloignée de l'union bancaire sur laquelle les leaders européens planchent afin de dissocier crises bancaire et de la dette souveraine. Cette union prévoirait un superviseur unique européen ainsi qu'un fonds européen de restructuration afin de régler l'épineuse question du partage du fardeau financier né de la défaillance d'un groupe transfrontalier.
Pour le président de la Commission européenne José Manuel Durão Barroso, la proposition adoptée mercredi constitue quand même « un pas important en direction d'une union bancaire dans l'Union ». Mais à défaut d'un droit harmonisé en matière d'insolvabilité, le chemin est encore long. En témoigne la question du financement du processus de restructuration: la Commission laisse aux États membres le soin de décider qu'un seul mécanisme soit chargé de supporter les coûts d'une restructuration bancaire et de garantir à hauteur de 100 000 euros les dépôts des épargnants. Contraints à s'entraider les uns les autres, ces fonds nationaux atteindraient en 10 ans une dotation équivalente à 1% des dépôts couverts. Un montant suffisant pour la Commission si tous les instruments tels que 'le bail-in' voient le jour. Cette suggestion pourrait faciliter un accord sur le renforcement des règles européennes relatives à la garantie des dépôts qui butte encore sur la question du financement (EUROPE n°10555). Évoquant des divergences entre États membres sur cette question, M. Barnier a considéré que les propositions mises sur la table étaient aussi ambitieuses que possible. Mais « aucune porte n'est fermée » au cours du débat législatif, a-t-il ajouté, à condition que toute étape supplémentaire en matière d'intégration préserve « la crédibilité du marché intérieur ».
Il reviendra donc au Parlement européen, traditionnellement favorable à plus d'intégration européenne, d'élever l'ambition de la proposition sur la table. « Une véritable union bancaire permettra de garantir la soutenabilité de l'Union monétaire à long terme. En tant que co-législateur, notre priorité sera la sauvegarde de l'euro, de l'épargne et du pouvoir d'achat de nos concitoyens », déclare Jean-Paul Gauzès (PPE, français), dans un communiqué. Il plaide pour des pouvoirs accrus octroyés aux autorités européennes de supervision financière. Pour le président du groupe social-démocrate au PE, l'Autrichien Hannes Swoboda, la proposition demeure « insuffisante pour affronter les défis auxquels le secteur bancaire est confronté actuellement », comme en Espagne ou à Chypre. « L'UE devrait œuvrer pour permettre aux banques d'avoir un accès direct au Fonds européen de stabilité financière », a-t-il ajouté, en écho à des requêtes espagnoles et françaises. Et de se prononcer pour doter l'Autorité européenne de supervision bancaire (EBA) de pouvoirs accrus et pour un déblocage des négociations en cours sur le renforcement de la protection des garanties des dépôts. Wolf Klinz (ADLE, allemand) a estimé nécessaire de bien distinguer les investisseurs concernés par l'outil de 'bail-in' et les autres (épargnants, détenteurs d'obligations garanties ou d'une durée inférieure à un an). Il a trouvé « dommage » que la Commission ne propose pas de modifications à « la structure » du secteur bancaire en Europe. Et d'estimer possible de parvenir, en parallèle, à un accord sur les garanties des dépôts et à un accord sur la gestion de crise bancaire. (MB)