Je dois justifier mon opinion selon laquelle les progrès vers un consensus européen sur la libre concurrence et sur les limites du rôle des autorités politiques dans l'économie résultent d'un rapprochement progressif entre Bruxelles et Paris, et non d'un alignement français sur les thèses les plus « libérales » (voir cette rubrique d'hier). Avec son demi-sourire habituel, légèrement ironique, Mario Monti a estimé que la rencontre s'est réalisée… à Lille (géographiquement plus proche de Bruxelles que de Paris, et située aussi sur l'itinéraire Bruxelles-Londres). Moins doué en dialectique mais observateur plus ancien des évolutions bruxelloises, je ferai appel à quelques souvenirs.
Evolutions bruxelloises. Pendant une longue période, le terme «politique industrielle» était interdit à Bruxelles, parce qu'il donnait l'impression que l'Europe songeait à des «programmes quinquennaux» à la soviétique. La dénomination de la direction générale responsable de la politique industrielle avait été modifiée en «entreprises et industrie». Aujourd'hui, le vice-président de la Commission, Günter Verheugen, en est chargé, et il n'a pas peur du terme politique industrielle, ni lui ni personne d'autre à Bruxelles.
Les réflexions européennes sur les statuts de l'énergie électrique, des chemins de fer, de la poste, du téléphone, etc. ont été longtemps entravées parce que le terme français «services publics» était assimilé dans certains Etats membres au soutien aux couches défavorisées de la population. Il a été nécessaire de créer la définition «services d'intérêt économique général» (SIEG), utilisée depuis lors dans tous les documents communautaires, pour surmonter le malentendu (même si, en France, les termes « services publics» sont toujours couramment utilisés) et pour commencer à en discuter sérieusement. Des années et des années ont été nécessaires pour que soient reconnus au niveau européen des concepts tels que celui du «service universel», et pour que le commissaire européen responsable de la concurrence (qui s'appelait à l'époque Mario Monti) reconnaisse que les SIEG représentent « l'un des piliers du modèle européen de société. » Le nouveau traité qui sera signé le mois prochain à Lisbonne affirmera définitivement la signification de ces services ainsi que le principe du service universel, et reconnaîtra la dérogation aux règles de concurrence rendant licite le financement public nécessaire pour que les entreprises qui ont la charge des SIEG soient en mesure d'accomplir leur tâche. Des divergences subsistent sur la mise en œuvre, mais les principes sont acquis: beaucoup reste à faire mais le chemin accompli est impressionnant.
Le rôle essentiel de la Cour de justice. L'évolution du principe de la libre circulation des marchandises a été extrêmement significative. C'est évidemment un principe intangible, la base même du marché commun, et la Cour de justice avait joué un rôle essentiel pour en faciliter l'application, notamment par son arrêt Cassis de Dijon qui avait libéré l'UE de l'exigence d'harmonisations perpétuelles. Mais plus tard, lorsque le grand marché est devenu une réalité et ses bases sont devenues solides, c'est la Cour de justice elle-même qui a admis les dérogations considérées comme nécessaires pour répondre à des exigences telles que la sécurité ou la santé des consommateurs, la protection de l'environnement et même le respect des traditions (à condition qu'elles ne soient pas discriminatoires). Des Etats membres autres que la France ont joué un rôle essentiel (par exemple le Danemark pour l'aspect environnemental), alors que la Commission européenne était parfois du côté de la rigueur ; mais si les protagonistes changent, le point de départ demeure: tenir compte de considérations qui dépassent parfois la lettre des textes.
L'histoire des arrêts de la Cour qui ont indiqué la direction a été déjà faite dans cette rubrique, notamment dans nos bulletins N° 7571 (octobre 1999), N° 7906 (février 2001) et N° 9359 (février dernier). Je me limite à rappeler que dans un colloque universitaire «Jean Monnet» de l'an 2000 avait été présentée une étude sur « les facteurs non économiques dans la jurisprudence de la Cour de justice », qui indiquait que l'arrêt Cassis de Dijon de 1979 «posait déjà le principe que certains obstacles à la libre circulation des biens sont licites dans la mesure où ils paraissent nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives » en citant notamment la protection de la santé publique et la défense des consommateurs, et que la jurisprudence ultérieure avait élargi la liste des exigences impératives en l'étendant notamment à la politique sociale, la politique culturelle et l'environnement. En particulier, l'étude considérait que, après les arrêts Bouteilles danoises et Déchets wallons », il était acquis que « la protection de l'environnement l'emporte sur le principe de la libre circulation des marchandises ».
Évolutions récentes. Plusieurs évolutions ultérieures, parfois très récentes, confirment le rapprochement entre les positions extrêmes de départ. Les plus spectaculaires ont été: a) la suggestion du commissaire au commerce Peter Mandelson visant à légitimer la golden share (action d'or) pour contrôler la prise de contrôle d'entreprises stratégiques européennes par les Fonds souverains (c'est-à-dire liées aux autorités nationales) de pays comme la Chine, la Russie, et d'autres pays grands producteurs de pétrole), b) la conversion partielle de Charlie McCreevy, commissaire responsable du marché intérieur, qui renonce au principe une action une voix (one share, one vote) dans la gestion des entreprises ainsi qu'à une législation européenne sur le transfert des sociétés et qui accepte l'idée d'un statut de la société privée européenne, demandé par les petites et moyennes entreprises (voir cette rubrique dans notre bulletin n° 9520).
Je pourrais citer d'autres exemples, en particulier dans le secteur de l'énergie. Et c'est encore la Cour de justice (dans ce cas, le Tribunal de première instance) qui a, en pratique, considéré comme licite le système allemand en vertu duquel l'Etat compense les pertes essuyées par les hôpitaux publics (voir notre bulletin n° 9469 de juillet dernier). Une clinique privée l'avait attaqué en estimant qu'il constituait une aide d'Etat illicite. La Cour a jugé que ce système n'est pas disproportionné au regard de l'objectif de maintenir sur le territoire national des services de santé différenciés, et que la Commission avait eu raison de ne pas ouvrir l'enquête formelle requise par la clinique privée. Un arrêt précédent du Tribunal avait statué que, si certains critères sont respectés, le soutien de l'Etat aux services d'intérêt général (SIG) ne constitue pas une aide d'Etat ; la Commission européenne fonde sur cet arrêt sa réglementation exemptant certaines catégories de subventions de la notification obligatoire.
L'arrêt Volkswagen de la Cour de justice (du mois dernier, voir notre bulletin n° 9529) a déclaré illicites les dispositions qui, dans cette entreprise, plafonnent à 20% le droit de vote d'un actionnaire (même s'il possède un pourcentage plus important du capital social) et fixent à 20% la minorité de blocage. Ces dispositions représentent une infraction à la libre circulation des capitaux, inscrite dans le traité de l'UE. Il faut toutefois souligner que cet arrêt se réfère explicitement aux règles liant les Etats membres dans le cadre du marché unique, en précisant que la situation incriminée «est susceptible de dissuader des investisseurs d'autres Etats membres». Il en résulte que cette situation pourrait être licite à l'égard d'investisseurs des pays tiers (voir l'hypothèse déjà citée de réintroduire la golden share à l'égard des Fonds souverains).
Plusieurs Etats membres concernés. Je souligne, pour conclure ce survol, que la France n'est pas isolée. Le double rapprochement Paris/Bruxelles et Bruxelles/Paris représente une image symbolique ; en fait, d'autres capitales pourraient être citées. Certains Etats membres vont même, pour certains aspects, plus loin que la France et ils estiment que parfois la prise en compte de considérations «non libérales » par la Cour de justice est encore insuffisante. Par exemple, en juin dernier, la Suède a critiqué l'arrêt de la Cour condamnant le monopole suédois de l'alcool pour les limitations imposées à l'importation de boissons alcoolisées par des particuliers, en estimant que le contrôle de ces boissons doit primer sur la libre circulation des marchandises.
La position française. La réponse du secrétaire d'Etat français aux Affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet, aux remarques de Mario Monti, a confirmé que la France accepte pleinement la politique de concurrence, en estimant que l'Europe en a besoin en tant que moyen pour atteindre ses objectifs et non pas comme objectif en lui-même ; les autres Etats membres l'ont compris en acceptant de modifier en ce sens le nouveau Traité, la Cour de justice l'a reconnu. Mais il faut encore réfléchir à l'équilibre entre la politique de concurrence et les autres politiques. Dans certains cas, il est atteint, dans d'autres pas encore, et M. Jouyet a cité trois «points de friction» qui subsistent entre son gouvernement et la Commission: a) pour l'énergie, il faut trouver le point de rencontre entre la sécurité d'approvisionnement et la concurrence. La France s'oppose avec fermeté à la séparation production/distribution ; b) l'application de la notion de service universel pour les services d'intérêt économique général (SIEG) doit être précisée et renforcée; c) l'équilibre entre concurrence et coopération européenne dans les domaines spatial et de l'industrie de la défense doit être précisé.
En outre, il y a encore beaucoup à faire pour construire un consensus européen sur une politique de concurrence compatible avec les politiques extérieures de l'Europe ; il faut réfléchir à tous les aspects d'une articulation correcte ; et M. Jouyet a cité le cas des Fonds souverains.
De son côté, le parlementaire européen Alain Lamassoure, pointu et souvent caustique, a pris position pour: 1) des SIEG (services publics d'intérêt général) au niveau européen ; 2) un marché commun qui ne vise pas exclusivement les intérêts à court terme des consommateurs en réduisant la place des producteurs et donc en définitive des salariés ; 3) une évaluation correcte du dumping environnemental et social des pays tiers. Mais M. Lamassoure a surtout insisté sur certains préjugés de ses concitoyens et de cette partie de la classe politique pour laquelle un projet bon pour les entreprises est a priori mauvais pour les salariés. Ce sont des affaires internes dans lesquelles je n'ai pas à intervenir. (F.R.)