La nostalgie du traité constitutionnel et la volonté de relancer la réflexion à son égard représentent une évolution positive (voir cette rubrique dans les bulletins n. 9102 et 9104), mais évitons l'optimisme excessif. Les opinions sur la voie à suivre divergent et il est malaisé de les concilier.
Trop d'options ouvertes au Parlement ? Le Parlement européen s'est aperçu le premier de la difficulté de définir une position claire et uniforme. Ses deux rapporteurs Andrew Duff et Johannes Voggenhuber avaient élaboré une procédure de réexamen (avec la participation de toutes les forces politiques et aussi de la société civile) et de renégociation, pour aboutir à un projet révisé couronné par un référendum européen. La commission constitutionnelle du PE ne les a pas suivis, préférant laisser ouvertes plusieurs options et spécifiant que la plus positive serait de maintenir le texte actuel. Elle a estimé aussi qu'il ne serait pas opportun de détacher et mettre en vigueur séparément certaines parties du projet actuel, ni d'envisager dès maintenant la création de «groupes pionniers» d'Etats ou de «coopérations renforcées» alors que le traité constitutionnel n'est pas encore ratifié. Mais le document de la commission constitutionnelle, saisie à titre principal, n'est pas unique ; une dizaine d'autres commissions parlementaires se sont exprimées, et en particulier: a) la commission des affaires étrangères considère impraticable la voie d'une renégociation du projet actuel et demande que les ratifications nationales soient poursuivies ; b) la commission juridique s'oppose à la dilution du projet et affirme que la mise en vigueur de la seule partie institutionnelle n'est pas praticable. Les documents parlementaires soumis à la session plénière comprennent en outre les avis du Comité économique et social européen et du Comité des régions, ce qui est une bonne initiative car, dans les circonstances actuelles, les opinions de la société civile et des autorités régionales sont importantes, mais compliquent encore plus la tâche des députés appelés à s'exprimer. Ils le feront la semaine prochaine. Le danger est que le résultat, au lieu d'indiquer une voie claire, évite les choix pour satisfaire tout le monde.
Allemagne et France sur des positions opposées. Les positions des Etats membres divergent tout autant. Le nouveau gouvernement allemand a fait un choix politique clair: il faut poursuivre les ratifications dans les Etats membres qui ne se sont pas encore exprimés. Ensuite, au premier semestre 2007 (celui de la Présidence allemande du Conseil), Angela Merkel tirerait les conclusions et prendrait les initiatives appropriées. D'après les premières indications disponibles, elle envisagerait de proposer qu'un «protocole social» soit ajouté au traité constitutionnel afin de faciliter l'approbation de celui-ci par la France lors d'une deuxième consultation populaire. Des formules de ce genre répondraient au souci allemand de ne pas ouvrir un débat général sur le texte, afin de le conserver dans son intégralité.
La France est assez logiquement sur une position opposée, car ses autorités considèrent qu'il n'est pas politiquement possible de soumettre à nouveau à un référendum le texte qui a été rejeté. Mais en même temps elle s'efforce de reprendre l'initiative afin de contrer la sensation (assez vive dans certains Etats membres) que le vote négatif lors du premier référendum l'a sensiblement affaiblie au niveau européen, en la situant quelque peu en marge. C'est pourquoi le président Chirac, après avoir fait déclarer sans ambages qu'un protocole social n'est pas une solution, a lancé mardi une série d'idées et d'initiatives destinées à répondre aux préoccupations des citoyens en vue de restaurer leur confiance en l'Europe, en restant pour le moment vague sur la manière de sortir de l'impasse institutionnelle. À Paris, on avait envisagé, paraît-il, de suggérer que l'UE mette en œuvre un certain nombre des avancées du traité constitutionnel, dans la mesure où c'est juridiquement possible. La réaction de Berlin avait été tellement négative (l'Allemagne craint qu'une application partielle conduirait à l'abandon des autres dispositions du traité) que la France y a mis la sourdine. Mais en même temps le président Chirac vient de proposer (voir notre bulletin n° 9106) une série de mesures possibles dans le cadre des traités actuels: non seulement une «politique européenne de l'énergie» et l'appui aux initiatives économiques et sociales de la Présidence autrichienne permettant «des avancées concrètes de l'Europe», mais aussi « les décisions nécessaires pour améliorer le fonctionnement des institutions » que le Conseil européen pourrait adopter déjà en juin prochain. En particulier, Jacques Chirac a relancé la création de «groupes pionniers» (tout en laissant ouverte la possibilité de les appeler autrement), avec une référence explicite à la «vocation naturelle» des pays de la zone euro à « approfondir leur intégration politique, économique, fiscale et sociale»¸ orientation combattue, on le sait, par le Royaume-Uni et par les pays d'Europe centrale et orientale.
Il est donc évident que, malgré la volonté politique réaffirmée à Berlin et à Paris de progresser la main dans la main, les positions de départ de la France et de l'Allemagne demeurent en fait assez éloignées, pour des raisons objectives plutôt qu'idéologiques.
Les deux âmes de l'Autriche. De son côté, la présidence actuelle pourrait difficilement apporter quelque chose de vraiment nouveau pour le déblocage de la Constitution, malgré les bonnes intentions amplement exprimées à Vienne, car les discussions à ce sujet ne commenceront qu'en mai et « l'impulsion » de la Commission n'est attendue qu'au mois de juin, lorsque le semestre autrichien expire. L'Autriche est orientée dans le sens de «changer le contexte» dans lequel deux pays européens ont rejeté le traité, plutôt que de s'attaquer au texte de celui-ci. Le chancelier Wolfgang Schüssel parle d'emploi, de relance économique et d'énergie plutôt que de réforme institutionnelle, et s'il évoque des questions générales, elles concernent la nature de l'Europe future (modèle économique et social, sécurité des citoyens, frontières de l'UE et limites de l'élargissement, partage des compétences entre l'Union et ses Etats, etc.), en situant ainsi le fonctionnement institutionnel et la Constitution éventuelle dans un contexte global.
Si le chancelier et la ministre des Affaires étrangères Ursula Plassnik sont sur la même ligne (et c'est important, car ils président l'un des deux Sommets de ce semestre, l'autre les sessions des Conseils Affaires étrangères et Affaires générales), les orientations du vice-chancelier Hubert Gorbach ne vont pas dans la même direction. Il estime que le texte du traité constitutionnel «doit être substantiellement modifié et réécrit », et il a même indiqué la direction: réduire les compétences de l'UE, en renforçant la subsidiarité et en renationalisant certaines politiques communes actuelles, dont la politique agricole. L'objectif est pour lui une « Europe des régions» dans laquelle les compétences européennes seraient réduites. Avatars des gouvernements de coalition... (voir notre bulletin n. 9105 pour les différences d'orientation entre M. Schüssel et M. Gorbach). Sur un point, le chancelier et le vice-chancelier sont toutefois d'accord: éviter de «nouvelles lignes de division dans l'UE », ce qui semble rejeter l'idée des «coopérations renforcées» ou du « noyau dur», qui, au contraire, sont considérées comme indispensables par d'autres Etats membres, aux orientations citées de Jacques Chirac s'ajoutant l'orientation claire du Premier ministre belge Guy Verhofstadt.
En conclusion, la Présidence autrichienne pourra apporter des résultats positifs sur plusieurs dossiers économiques et sociaux et des impulsions courageuses aux débats dans plusieurs domaines, mais pas une évolution significative dans le domaine constitutionnel.
Trois grandes orientations. Sans rentrer davantage dans les détails des différentes positions nationales à propos de la suite du débat constitutionnel, on peut distinguer trois grandes orientations:
un groupe d'Etats membres estiment que le projet actuel ne doit pas être abandonné, qu'il n'est pas mort et que les ratifications doivent être portées à terme. À l'issue de celles-ci, on pourra examiner la situation et décider la voie à suivre pour faire entrer en vigueur cette Constitution, éventuellement avec des déclarations annexées ou d'autres arrangements. Ces Etats membres sont convaincus qu'un nouveau traité constitutionnel serait très long à négocier et ne pourrait pas être meilleur que l'actuel. Au contraire, il risquerait de comporter des reculs par rapport au texte actuel ;
un deuxième groupe d'Etats estiment qu'il est politiquement impossible de soumettre à une consultation populaire un projet qui a déjà été rejeté dans deux pays et qui a besoin de l'unanimité pour entrer en vigueur. L'échec ou le désintérêt des citoyens seraient, à leur avis, inévitables. Le traité est donc à considérer comme mort. Telle est vraisemblablement l'opinion plus ou moins avouée du Royaume-Uni, des Pays-Bas et du Danemark, ainsi que de quelques nouveaux Etats membres. Certains gouvernements ne regrettent pas la disparition de ce projet qui, à leur avis, va déjà trop loin dans certains domaines, par exemple à propos de la « coopération structurée » en matière de défense ou de l'introduction à terme de la règle majoritaire pour l'approbation des perspectives financières pluriannuelles ;
un troisième groupe n'a pas encore choisi une position claire et attend l'issue de la «réflexion» pour se prononcer. Il est évident que l'orientation du Parlement européen aura une influence.
Tout comme j'ai dit au début que la nostalgie du traité constitutionnel ne doit pas susciter d'optimisme excessif, je dirai pour conclure que les divergences indiquées ne doivent pas tuer l'espérance d'une issue positive. Si le résultat était dès maintenant acquis et si des évolutions n'étaient pas possibles, la période de réflexion serait inutile. Je considère comme un signal positif le fait que la réflexion sur un sujet spécifique ait été confiée à Michel Barnier (voir notre bulletin n° 9106), car M. Barnier appartient au groupe des « Européens de cœur» pour lesquels unifier l'Europe représente une volonté et en même temps une passion.
(F.R.)