Impératifs politiques et de calendrier. La Convention se trouve-t-elle à un tournant? Je ne parle pas du contenu de ses textes, mais de son calendrier ainsi que de sa signification par rapport à la Conférence Intergouvernementale (CIG) qui devra en entériner les résultats. Le schéma qui paraissait acquis était celui d'une CIG convoquée très rapidement à l'issue des travaux de la Convention, et surtout très brève: elle devrait, sans rouvrir la négociation, reprendre les conclusions de la Convention et se prononcer sur les quelques points qui seraient restés ouverts. Le vice-président de la Convention Jean-Luc Dehaene avait déclaré que la vraie négociation se déroule déjà entre les conventionnels et que la CIG ne pourra pas y changer grand-chose; il a même estimé que si la Convention échoue, ce ne serait pas la peine de convoquer la CIG car elle n'aurait aucune chance de réussir. Plusieurs Etats membres ont d'ailleurs délégué à la Convention leurs ministres des Affaires étrangères, ce qui n'était pas le cas au départ. Quelques Etats membres, notamment le Royaume-Uni, n'étaient pas résignés à ce schéma, mais ils ne s'y opposaient pas ouvertement.
Maintenant tout semble changer, en raison des réalités du calendrier (personne ne croit plus, sauf Valéry Giscard d'Estaing qui fait semblant de le croire, que la Convention puisse déposer fin juin son projet de Constitution) et des évolutions politiques: la "lettre des Huit" et la prise de position du groupe de Vilnius auraient mis en lumière l'impossibilité d'une Europe politique à 25 (voir cette rubrique du 22 février).
Quelques faits marquants. Rappelons, pour étayer cette impression, quelques faits marquants. 1. Londres a demandé à nouveau une "pause de réflexion" de plusieurs mois entre la fin des travaux de la Convention et la CIG, avec l'appui de deux capitales nordiques; or, un semestre, c'est un délai qui peut, selon l'opinion des milieux communautaires, casser l'élan et amener la CIG à rouvrir la négociation. 2. Une quinzaine de conventionnels des pays d'Europe centrale et orientale, conduits par le représentant du gouvernement hongrois Peter Balasz (mais avec la cosignature du parlementaire européen Alain Lamassoure), ont repris l'idée d'un délai de réflexion entre la Convention et la CIG, et ils ont demandé: - que les conventionnels originaires des pays d'Europe centrale et orientale obtiennent à partir du 16 avril un statut identique à celui des conventionnels des Etats membres actuels (en éliminant donc la phrase de la déclaration de Laeken selon laquelle ils ne peuvent pas "empêcher le consensus qui se dégagerait entre les Etats membres"); - que la CIG ne s'ouvre pas avant que leur adhésion soit devenue effective, ou, tout au moins, qu'elle ne se termine pas avant leur adhésion 3. Selon le Commissaire européen Michel Barnier, on ne doit pas "se contraindre à respecter à toute force, pour la conclusion de la Convention, la date de juin 2003 qui apparaîtra vite comme irréaliste et artificielle". 4. La Convention a rayé de son ordre du jour de cette semaine le débat sur la politique étrangère commune (PESC) qui est reporté sine die .
Ces histoires de calendrier ne sont pas entièrement nouvelles. Un passage des "conclusions" du Sommet de Copenhague (13 décembre dernier) affirmait déjà au paragraphe 9: "Les nouveaux Etats membres participeront à part entière à la prochaine CIG (…). Le nouveau traité sera signé après leur adhésion." La portée de ce passage et son caractère anticipatif quelque peu étrange m'avaient été signalés dès le mois de janvier par le professeur Xavier Delcourt, de l'Université de Strasbourg, qui soulignait que le Conseil européen conférait ainsi aux pays candidats (qui, à l'époque, n'avaient pas encore conclu les négociations d'adhésion) le droit de veto sur le Traité constitutionnel dont disposent les Etats membres, et que ceci pouvait changer dans une certaine mesure la nature des "coalitions" réalisables dans la Convention.
Pour M.Barnier, la PESC et la PESD ne sont pas possibles à 25. Les questions de calendrier ne seraient pas, en elles-mêmes, tellement importantes si elles n'étaient pas accompagnées d'un changement de ton à propos de la politique étrangère et de sécurité (PESC) et de la politique de défense (PESD). J'ai trouvé cette tonalité nouvelle dans l'article publié dans Le Figaro du 19 février par le Commissaire européen Michel Barnier (qui a présidé le groupe de travail "défense" de la Convention). Ayant évoqué avec un ton assez dramatique les divergences dans l'affaire irakienne ("l'Europe se divise et s'échangent, de part et d'autre de l'Atlantique, lettres et pétitions, démarches et invectives…"), il rejette avec vigueur la thèse selon laquelle ces divisions pourraient amener à ajourner les travaux de la Convention: "on assisterait dans ce cas, et de manière irrévocable, au crépuscule de l'unité européenne". C'est le contraire qu'il faut faire, car "les fractures les plus graves sont aussi, et tragiquement parfois, une incitation forte à aller de l'avant". M.Barnier estime que "les tensions que nous vivons actuellement vont laisser des traces: il faudra prendre un peu plus de temps", mais dans le but de se diriger résolument "vers plus d'Europe, plus d'unité, plus de solidarité". Et il a mis l'accent à la fois sur la PESC et sur la PESD, car il "croit profondément que nous n'aurons de politique étrangère qu'une fois constituée une véritable capacité européenne de défense" qui donnera à l'Europe "les moyens de sa puissance". On arrive alors à ce que je considère, dans les circonstances actuelles, le point clé de la position de M. Barnier. Je le cite: "les Etats membres de l'Union, actuels ou futurs, ne partagent pas les mêmes ambitions en matière de défense et de sécurité européenne. La volonté politique varie fortement selon les Etats membres (…). Dès lors, faut-il renoncer? Faut-il attendre, durant combien d'années, combien de décennies, que se dégage un improbable consensus? Personne ne peut le croire." Et après avoir rappelé les propositions franco-allemandes de l'automne dernier et franco-britanniques du 4 février, le Commissaire anticipe que le Parlement européen pourrait aller à son tour dans la direction de soutenir une initiative d'un groupe de pays: "Le Parlement européen, avec le rapport préparé actuellement par le général Philippe Morillon, semble également prêt à recommander que la démarche volontaire de quelques Etats membres puisse éclairer le chemin, ouvrir une voie que tous ne sont pas encore disposés à suivre."
Il est clair, pour le Commissaire, que ceci doit être fait par la Convention: "les Etats membres de l'UE qui ont la volonté de coopérer et la capacité pour le faire doivent pouvoir approfondir leur coopération dans le cadre de la future Constitution européenne." Comment? " Sur le modèle de l'euro ou de l'espace Schengen, au moyen d'indicateurs quantitatifs et qualitatifs, les Etats membres pourraient s'engager de manière crédible à construire une défense et, par là même, une diplomatie commune", donc, à une "Europe politique".
Comment appeler cette péroraison sinon une invitation à la Convention à édifier elle-même les structures des "deux Europe"? Doit-on en conclure que la Commission européenne (dont Michel Barnier est, avec Antonio Vitorino, le représentant officiel au sein de la Convention) est arrivée à la conclusion que les "deux Europe" sont indispensables si l'on veut garder le niveau des ambitions et des objectifs?
Le projet Lamy/Verheugen. On ne doit pas oublier que déjà le mois dernier deux Commissaires européens, Pascal Lamy et Günter Verheugen, avaient publié ensemble (simultanément dans les quotidiens allemand « Berliner Zeitung » et français « Libération ») un article proposant une "union franco-allemande" à laquelle étaient invités à participer "tous les membres de l'UE qui partageraient les mêmes ambitions". Cette Union à deux (ou à plusieurs) aurait ses propres Institutions: un Congrès composé de représentants des deux Parlements; des réunions ministérielles hebdomadaires; un secrétariat permanent; un forum de la société civile. Les objectifs seraient à la fois: a) économiques. Elaboration en commun des lignes directrices des budgets et de la politique fiscale; rapprochement des systèmes fiscaux (en vue de supprimer la concurrence fiscale déloyale); positions identiques au sein du Conseil de l'UE; b) politiques. Les objectifs seraient la création d'une force armée commune, la fusion des représentations diplomatiques, la défense commune des intérêts des pays participants au Conseil de sécurité des Nations Unies.
Si un tel "noyau dur" devait voir le jour, il aurait à première vue un caractère intergouvernemental, sans institutions supranationales indépendantes des gouvernements et représentant l'intérêt commun. C'est pourquoi, en définitive, je préfère la vision de Jacques Delors, que j'ai rappelée dans cette rubrique du 22 février et qui impliquerait que les institutions de l'UE auraient une composition et des compétences différenciées selon qu'elles agissent dans le contexte de l'Europe étendue ou de celle qui appliquera la différenciation. Il n'y aurait aucune ligne de séparation entre anciens et nouveaux Etats membres, ces derniers ayant la faculté de participer à l'Europe plus ambitieuse, s'ils en partagent les ambitions et s'ils sont en mesure d'y faire face.
Mais ce n'est pas encore le moment de s'occuper du fonctionnement des "deux Europe". Je voulais souligner ce qui me paraît un tournant dans les travaux de la Convention, laquelle: a) prolongerait ses travaux; b) se préparerait à conférer aux conventionnels des pays candidats un statut identique à celui des conventionnels des Etats membres (ce qui impliquerait une modification de la "déclaration de Laeken"); c) serait invitée à orienter ses travaux dans le sens de prendre en considération la formule des "deux Europe" (ou de la "différenciation", selon la terminologie que Jacques Delors préfère), ce qui pourrait avoir une grande influence sur le texte même du Traité constitutionnel.
Une nouvelle initiative politique en cas d'échec de la Convention ? L'option des "deux Europe" pourrait augmenter les risques d'échec de la Convention, dans le sens que les pays les plus ambitieux et qui rejettent l'évolution vers une "Europe espace" (car ils veulent l'Europe politique) radicalisent leurs positions. Le ministre français des Affaires étrangères (et conventionnel) Dominique de Villepin a déclaré à la radio: "L'Europe n'est pas seulement un marché et un tiroir-caisse; ce sont aussi des valeurs et des principes communs", en ajoutant: "Quoi qu'il arrive, l'Europe avancera." On pourrait en déduire qu'en cas d'échec de la Convention, un certain nombre de pays lanceraient une nouvelle initiative ouverte à ceux qui veulent et peuvent y participer, pour en finir avec les divergences et les équivoques sur les ambitions et les objectifs de l'Europe unie, sans mettre en cause ce qui déjà existe mais en le débarrassant des éléments qui apparaissent comme excessivement fédéraux. (F.R.)