La situation est plus claire, ce qui ne signifie pas plus facile. Tout d'un coup, le panorama de l'Europe s'est modifié. Ce qui paraissait nébuleux s'est clarifié, les positions sont mieux définies. L'appui aux solutions "communautaires" pour l'avenir de la construction européenne est devenu plus vigoureux et surtout plus largement partagé. Attention, nous ne disons pas que tout soit devenu plus facile: au contraire, la nouvelle clarté pourrait en elle-même exacerber les oppositions et les divergences. Mais cette situation nous paraît préférable, et de loin, à cette espèce de pâte molle et indistincte dans laquelle l'Union risquait de rester engluée, en y perdant sa personnalité et ses ambitions presque sans s'en apercevoir.
Quels éléments nous amènent à parler d'une clarification? Ils sont nombreux et, à notre avis, significatifs. Citons dans le désordre. Le retour de l'Allemagne à une position de pointe, évolution qui pourra peser lourd. Le discours de Romano Prodi à Strasbourg en faveur de la "méthode communautaire" et du rôle irremplaçable de la Commission. Le refus de l'euro par le peuple danois. Le nouveau document commun de l'Allemagne et de l'Italie sur "l'intégration renforcée", qui vient quelques semaines à peine après la déclaration Schröder-Amato. Le mémorandum commun des trois pays du Benelux "sur la CIG et l'avenir de l'Union européenne", suite logique du grand discours du Premier ministre belge Guy Verhofstadt.
L'Allemagne a retrouvé sa capacité de proposition et d'initiative. La nouvelle génération politique allemande semble avoir dépassé la période de flottement qui était peut-être inévitable au moment de l'effacement des "grands anciens". Un observateur attentif (et acteur de la Conférence intergouvernementale sur la réforme institutionnelle) nous a dit que l'Allemagne a retrouvé une "capacité de proposition et d'initiative très forte". Elle a pris des positions avancées non seulement à propos des coopérations renforcées mais aussi du vote à la majorité, et paraît aujourd'hui bien éloignée de l'attitude "frileuse" qui avait été la sienne dans la dernière phase des négociations sur le Traité d'Amsterdam.
Le fait que la nouvelle "capacité de proposition" de l'Allemagne s'exprime non seulement par l'attitude dans les travaux de la CIG mais aussi par des documents communs avec l'Italie est en lui-même doublement significatif: en raison de l'identité d'orientation avec le pays qui a toujours été (avec la Belgique) le premier défenseur de la "méthode communautaire" et donc méfiant à l'égard de la méthode intergouvernementale, et en raison de l'impression qu'en réalité ces documents reflètent aussi en grande partie la position de la France. Le rôle de président en exercice interdit à la délégation française de souscrire des documents communs avec d'autres délégations, car elle doit tenir compte de la position de tous. Mais plusieurs éléments, et le rétablissement politique du couple franco-allemand en tant que moteur de l'intégration, autorisent à considérer que la France pourrait s'aligner pour l'essentiel sur l'Allemagne et l'Italie.
En quoi les textes récents ont-ils tellement d'importance? Le texte Schröder/Amato (publié sous la forme d'article signé en commun dans la presse allemande et italienne) définit la signification des "coopérations renforcées" en tant qu'instrument d'intégration supplémentaire et progressive, indique clairement les "objectifs indispensables" du Traité de Nice et dessine dès à présent le chemin ultérieur. Un "vaste débat public" sur l'organisation constitutionnelle de l'Europe future déboucherait en 2004 en une ample Conférence. Attention, le texte ne parle pas (et ce n'est certes pas par hasard) d'une "Conférence intergouvernementale" mais d'une Conférence sans adjectifs, ce qui laisse la porte ouverte à toutes les formules, d'autant plus que la semaine dernière à Strasbourg M.Moscovici a cité la "Convention" d'où est née la Charte des Droits fondamentaux comme un exemple possible pour demain. La formule éternelle et souvent décevante de CIG pourrait-elle être bientôt dépassée ?
Souhaitons la bienvenue à la notion d'avant-garde parmi les textes officiels de la CIG. Le texte signé par les deux chefs de gouvernement prend toute son importance à la lumière du document officiel italo-allemand qui vient d'être déposé au secrétariat de la CIG et qui pour commencer indique explicitement que l'objectif des "coopérations renforcées" est "l'intégration renforcée", en rejetant la "prolifération d'initiatives parallèles auxquelles participeraient, selon les cas, des groupes diversifiés d'Etats membres". Ecartée, donc, l'hypothèse de "l'Europe à la carte", remplacée par l'objectif de "constituer une avant-garde ouverte et fonctionnelle". Voici donc que le concept d'avant-garde fait son entrée parmi les documents officiels de la CIG, accompagné de la suppression du "droit de veto" et de l'extension à tous les piliers du Traité.
L'évolution des coopérations renforcées devient donc radicale. Introduites timidement et de manière impraticable dans le Traité d'Amsterdam -"les conditions actuelles (...) empêchent en pratique l'utilisation de cet instrument", dit le document italo-allemand- elles s'identifient maintenant de plus en plus avec l'avant-garde de Jacques Delors, dans l'esprit de l'Allemagne et de l'Italie (et de la France, bien qu'elle n'apparaisse pas dans les textes officiels de la CIG) comme des pays du Benelux.
Le Benelux en première ligne. Le mémorandum Benelux du 29 septembre dernier représente la première défense explicite et formelle au niveau des chefs de gouvernement de la "méthode communautaire, qui a assuré la réussite du processus d'intégration et doit rester dans l'avenir au cœur de l'Union européenne". Allant dans le sens opposé à la nouvelle tendance intergouvernementale, "les pays du Benelux sont d'avis qu'il faut s'efforcer de communautariser à terme autant que possible la coopération intergouvernementale actuelle". Et les trois pays se situent en première ligne aussi d'autres points de vue: le président de la Commission devrait être, à terme, élu au suffrage direct ou indirect; il faudra réviser la position du Haut Représentant qui "doit siéger tant dans les réunions du Conseil que dans celles de la Commission". Le droit d'initiative exclusif de la Commission doit être maintenu. Et, pour revenir aux coopérations renforcées, le mémorandum Benelux demande lui aussi la suppression du droit de veto: aucun Etat membre ne pourra s'opposer à une "coopération" si huit Etats membres ou davantage la demandent.
Voici donc un groupe de pays presque d'accord sur un élément essentiel de la réforme. Faites le compte: France, Allemagne, Italie, Pays-Bas, Belgique et Luxembourg, ça fait six. Et ce sont exactement les six fondateurs de la Communauté européenne. Qui pourrait croire à un hasard?
Cette identité historique et géographique n'a aucun caractère exclusif; au contraire, tous les documents cités insistent sur le caractère ouvert de l'avant-garde, dont l'objectif est simplement d'éviter qu'à l'avenir le train de l'Union élargie soit obligé de rouler au rythme du wagon le plus lent, ce qui signifierait tout simplement ne plus avancer du tout. Le référendum danois a confirmé que si l'Europe avait respecté toujours un tel critère, aujourd'hui elle n'aurait même pas sa monnaie. Et tout indique que l'état de l'opinion est au Royaume-Uni et en Suède analogue à celui du Danemark, et des situations identiques existeront inévitablement dans l'un ou l'autre des nouveaux adhérents Il est donc fondamental que le principe de l'avant-garde soit à présent ressenti de manière à peu près uniforme dans au moins six capitales, et qu'il soit codifié dans le Traité de Nice, dans l'intérêt de tous, même de ceux qui dans une première phase renonceront à y participer.
Les pays ne sont pas obligés d'avoir tous la même conception de l'Europe ni les mêmes aspirations. Comment faire comprendre à tous les membres actuels et futurs de l'Union que les peuples n'ont pas tous - et c'est pleinement légitime - les mêmes aspirations en matière d'intégration européenne? Qu'ils n'ont pas les mêmes raison impératives d'approfondir cette intégration et de l'étendre à de nouveaux domaines, comme celui de la défense et de la sécurité? On n'est pas plus ou moins "européen" en raison de la différence entre ces choix, qui dépendent de l'histoire, des traditions, des situations géographiques et politiques, du moment et des circonstances. Chacun est libre de ses choix; aucun peuple n'est tenu d'aller au-delà de ce qu'il souhaite, mais aucun peuple n'a le droit d'entraver les initiatives de ceux qui ont d'autres ambitions et exigences.
Malheureusement, ce concept à première vue si simple et justifié n'est pas compris par tous, et il est à craindre que le nouvel élan avec lequel un groupe d'Etats membres revendique que soit en pratique reconnue la notion de l'avant-garde, afin d'éviter les risques de l'immobilisme et de blocages futurs, provoquera des difficultés supplémentaires dans les négociations sur la réforme. Ainsi qu'il est dit en tête de ce commentaire, le fait qu'aujourd'hui la situation soit plus claire ne signifie pas que tout soit plus facile. Au contraire.
Des situations analogues de "clarté difficile" se présentent aussi pour d'autres aspects de la réforme, notamment à propos de la composition future de la Commission européenne (où les positions des six Etats fondateurs ne coïncident pas du tout) et de ses liens avec la "méthode communautaire" et avec l'extension du vote à la majorité. Rendez-vous demain dans cette même rubrique pour quelques considérations à ce sujet. Ferdinando Riccardi