C’est un mandat de négociation des futures relations avec le Royaume-Uni sans grandes surprises qu’a présenté, lundi 3 février, le négociateur en chef de l’Union européenne, Michel Barnier, avec des lignes rouges bien connues de Londres et préparées depuis des semaines avec les Vingt-sept.
Alors que M. Barnier s’exprimait devant la presse bruxelloise, le Premier ministre britannique, Boris Johnson, détaillait de son côté à Londres son propre mandat de négociation britannique. Et sa posture se voulait offensive, trois jours après le retrait effectif du pays de l’UE.
Premier avertissement à l’UE : le Royaume-Uni n’acceptera aucun accord basé sur une exigence d'« alignement règlementaire » ou donnant une suprématie « de la Cour de justice de l’UE sur le droit britannique », a expliqué d’emblée le dirigeant Tory.
Or, a rapidement corrigé Michel Barnier, une telle exigence d’alignement n’existe pas. « On ne demande pas d’alignement, on sait que ce mot est comme un chiffon rouge au Royaume-Uni. Ce qu’on veut, c’est de la cohérence », a dit le Négociateur en chef. Il a surtout plaidé pour des règles du jeu équitables ('level playing field') entre les deux partenaires et pour une vigilance accrue de l’UE sur tous les biens qui seront importés sur son territoire et la façon dont ils auront été fabriqués.
Le Français a d’ailleurs rappelé que les deux blocs avaient déjà agréé les grands principes de leur coopération future, ceux-ci ayant été inscrits en octobre dernier dans la déclaration politique annexée à l’accord de retrait (EUROPE 12351/2).
Cette déclaration politique, signée par Boris Johnson, prévoit que le Royaume-Uni s’engage, comme l’UE, à ne pas faire de concurrence déloyale à son partenaire et à assurer, au contraire, 'un level playing field' basé sur une concurrence ouverte et équitable.
Un accord ambitieux possible fin 2020
Les négociations commenceront concrètement début mars, après l’adoption formelle du mandat lors du Conseil 'Affaires générales', mardi 25 février.
Lundi, Michel Barnier et Boris Johnson se sont en tout cas rejoints sur un point : tous deux pensent qu’il sera possible de négocier avant la fin 2020 un partenariat bilatéral ambitieux incluant un accord de libre-échange, un accord de mobilité ou d’autres instruments spécifiques liés à la sécurité intérieure.
Boris Johnson n’a pas choisi la prudence, évoquant sa « certitude » que ce futur accord serait finalisé avant la fin de la période de transition post-Brexit, tandis que Michel Barnier a simplement jugé cela possible.
Divergence dans leur communication : les deux hommes n’ont pas évoqué le même nombre d’accords. Si l’UE part du principe qu’elle n’aura sur la table qu’un seul et même accord global avec au moins trois piliers, le Premier ministre britannique a évoqué une « série d’accords », notamment sectoriels. Les négociations diront si cette différence sémantique a ou non une importance.
Que veulent l’UE et Londres ?
La Commission, comme elle l’a déjà dit par le passé, veut l’accord le plus ambitieux possible avec Londres. C’est aussi la demande de Boris Johnson.
Cet accord ambitieux devra au moins contenir trois volets, a expliqué Michel Barnier. Premier volet : un partenariat économique via un accord de libre-échange sans quotas, sans droits de douanes, avec le plus de biens et de services possibles.
Côté UE, est également envisagée une coopération sectorielle dans d’autres secteurs comme les transports, le numérique, la mobilité des citoyens, la propriété intellectuelle, les marchés publics... Il faudra ici avoir quelques critères stricts et s’intéresser par exemple aux aides d’État britanniques pour s’assurer que les industries britanniques ne sont pas excessivement subventionnées.
À ce stade, les services financiers, eux, feront l’objet d’une décision éventuelle d’équivalences et ne font pas partie de cet accord de libre-échange, a dit M. Barnier.
Boris Johnson, de son côté, veut que ces services financiers fassent au contraire partie de l’accord de libre-échange. Ce sera un sujet de discussion pour les Vingt-sept.
La question centrale de la pêche
L’autre volet très important de ce partenariat économique est bien sûr la pêche.
L’UE veut un accord sur l’accès réciproque aux eaux britanniques et européennes ainsi qu'aux marchés britannique et européen pour le 1er juillet, afin que les Vingt-sept puissent prendre leurs décisions sur les quotas de pêche de l’UE à la fin de l’année.
Les Européens sont très dépendants des eaux britanniques, mais les Britanniques, eux, ont besoin du marché européen pour écouler leur poisson ou transformer ce poisson.
En France comme au Danemark, 40% du pêché l'a été dans les eaux britanniques, a rappelé la secrétaire d’État française des Affaires européennes, Amélie de Montchalin.
En cas d’échec à trouver un accord sur le sujet en juillet, l’on pourra encore essayer d’ici fin décembre, ont dit des sources européennes. Mais une chose est certaine : sans accord sur la pêche fin 2020, il n’y aura pas d’accord possible sur le reste du partenariat économique, a déjà prévenu la Commission.
À Londres, le Premier ministre n’a pas donné de détails autres que de rappeler que le Royaume-Uni redeviendra un État côtier souverain au 1er janvier 2021. Les Britanniques veulent des négociations annuelles sur ces quotas de pêches, tandis que des pays comme la France souhaitent un accord étalé sur plusieurs années pour plus de visibilité.
Deuxième volet : le partenariat sécuritaire
Les deux parties entendent ficeler un accord sur les questions sécuritaires. Il s’agit notamment de nouer un partenariat ambitieux sur la sécurité intérieure qui permette de lutter contre le terrorisme, de s’échanger des données en ce sens, de trouver un mécanisme remplaçant le mandat d’arrêt européen. Les deux parties ont des intérêts spécifiques comme s’alerter en cas de menaces terroristes ou sur la présence d’individus dangereux.
Le Royaume-Uni a toujours dit qu’il souhaitait garder un accès à Europol ou au Système d’information Schengen. La Commission est d’accord si le pays accepte les standards de la Cour européenne des droits de l’Homme et le rôle de la Cour de justice de l’UE, qui sera ici très pertinent en cas de litiges concernant les citoyens européens. Là aussi, Londres a accepté ces contraintes dans la déclaration politique.
Troisième pilier : celui de la gouvernance de l'accord
Pour la Commission, la Cour de justice de l’UE jouera un rôle déterminant pour faire respecter les termes du futur accord bilatéral.
« Il faut un cadre robuste pour garantir un accord crédible dans le temps, une boîte à outils avec des mécanismes efficaces de règlements des différends », a expliqué le négociateur de l’UE. « Si une partie ne respecte pas l’accord, l’autre doit pouvoir agir rapidement avec des mécanismes autonomes ».
Un tribunal d’arbitrage est en général la structure choisie.
Lundi, Boris Johnson a eu beau rejeter le rôle de la Cour de justice, il a signé en octobre une déclaration politique qui reconnaît la possibilité pour un panel de recourir à celle-ci en cas de litige lié à l’interprétation du droit européen dans ce futur accord. Mais la Cour n’interviendrait pas lorsque l'interprétation du droit européen ne serait pas requise.
Selon Michel Barnier, la Cour de justice pourrait surtout être appelée à intervenir pour des litiges liés aux citoyens, par exemple sur l’usage de leurs données personnelles, sur un cas autour du mécanisme d’extradition appelé à succéder potentiellement au mandat d’arrêt européen.
Accord de compétence exclusive ou accord mixte ?
Sur la forme, c’est un accord d’association qu’envisage à ce jour la Commission. Selon des sources, un tel accord relèverait de la compétence exclusive de l’UE et n’appellerait donc pas la ratification de l’accord par chacun des États membres, en vertu de l’article 217 du Traité sur l’UE.
Mais, pour Paris et Amélie de Montchalin, il ne faut pas acter cela trop vite. Tout dépendra du contenu du futur accord.
Les États membres feront bien attention de ne pas créer de précédent en donnant à la Commission une marge de manœuvre trop large, a aussi souligné une source nationale.
Les accords d’association sont validés à la majorité qualifiée, mais l’inclusion de certaines dispositions – notamment en matière de défense – exigerait qu’on s’oriente davantage vers un vote à l’unanimité des Vingt-sept au Conseil de l'UE.
Voir le projet de mandat de négociation de la Commission avec le Royaume-Uni : http://bit.ly/2Un7TDw
Voir le mandat britannique de négociation : https://bit.ly/37VkGB4 (Solenn Paulic avec Hermine Donceel)