En vue des élections européennes, plusieurs partis ont inscrit, dans leurs manifestes (EUROPE 12259/1), l’octroi d’un droit d’initiative législative au Parlement européen. En mai, Manfred Weber, candidat chrétien-démocrate à la Présidence de la Commission, s’est prononcé en ce sens (EUROPE 12246/2) ; puis le Président sortant du PE, Antonio Tajani, a exprimé la même position (EUROPE 12251/3).
Actuellement, le Parlement jouit déjà d’un ‘droit d’initiative’, consistant à pouvoir ‘demander à la Commission’ de soumettre une proposition. Pour prendre un exemple en cours : une dizaine d’eurodéputés ont déposé une ‘proposition d’acte de l’Union sur l’amélioration de la collecte de plasma dans l’UE’ (18 décembre 2018). Cette possibilité existe depuis le traité de Maastricht (art. 192 al. 2 TCE), un dispositif repris dans celui de Lisbonne, avec un ajout obligeant la Commission à motiver sa décision si elle ne donne pas suite à cette demande (art. 225 TFUE). Un refus non motivé peut entraîner un vote de censure.
Formellement, la Commission jouit du monopole du droit d’initiative (sauf quelques domaines spécifiques), consistant à soumettre une proposition législative complète et argumentée aux deux branches du législateur, le Parlement et le Conseil de l’UE. Ce texte sert de base à la négociation, puis, généralement, à l’accord entre eux. Tel est le schéma triangulaire bien connu de la méthode communautaire, qui a démontré son efficacité.
Pour doter le Parlement d’un véritable droit d’initiative, il faudrait modifier le traité de Lisbonne, ce qui n’est pas vraiment dans l’air du temps. À supposer qu’une Conférence intergouvernementale (CIG) soit convoquée à cette fin, ce ne sont ni le PE ni la Commission qui ont la main, mais les États membres. Dans ce contexte, le Conseil serait fondé à réclamer, par symétrie, un tel droit pour lui-même. Déjà, ce double droit était prévu dans le Projet de Loi fondamentale du 3 octobre 2013, élaboré par le Groupe Spinelli (EUROPE 10937/21) : il est vrai qu’il s’insérait dans un système fédéral complet, mais peu probable.
Que le résultat de cette CIG accorde un droit d’initiative aux deux institutions ou au seul Parlement, la Commission n’en serait peut-être pas privée, mais elle en perdrait le monopole, ce qui bouleverserait l’équilibre institutionnel. La notion de ‘trilogue’ perdrait son sens, en tout cas si le texte de base n’était pas le sien. Si un tel texte a été voté en amont par les députés, ceux-ci auront du mal, en aval, à approuver la version ultérieure modifiée, voire dénaturée par le seul Conseil. La Commission ne pourrait plus gérer que la phase postérieure à la publication de l’acte (application du droit, transpositions dans les lois nationales, actes délégués éventuels, exécution budgétaire). Peu motivant !
Certes, le monopole de la Commission a été érodé, dès les années 1980, lorsque chaque Présidence du Conseil a pris l’habitude d’établir avec la Commission (ou de lui imposer) le calendrier législatif semestriel. Le principe de subsidiarité limite les choix. Les initiatives de la Commission découlent souvent d’invitations venues du Conseil de l’UE, plus récemment du Conseil européen, ou des opérateurs économiques. Elles peuvent parfois résulter de votes du Parlement. L’Initiative citoyenne européenne constitue une nouvelle source d’impulsion externe. La part de propositions résultant de la volonté spontanée, autonome, du Collège, serait d’environ 6%. Celui-ci a tendance à s’autolimiter. Il n’empêche que, formellement, toute procédure législative ne peut démarrer qu’à partir d’un texte de la Commission.
Pour préparer une proposition législative, la Commission dispose d’une vaste administration, dotée d’un personnel très qualifié, d’une mémoire juridique, d’une connaissance en surplomb des lois nationales. Elle peut procéder à de vastes consultations préparatoires, nécessitant une organisation et des analyses complexes. Ainsi équipée, comme la législation s’appliquera à toute l’Union, elle peut et doit prendre en considération les intérêts des pays de toutes tailles : les États membres minoritaires sont protégés. Elle arbitre, en interne, entre plusieurs options : nouvelle législation ‘ex nihilo’ ou modification de l’acquis européen existant ; inspiration prise dans une loi nationale exemplaire ou recherche d’un commun dénominateur entre 27 lois nationales, etc. Elle objective les enjeux, guidée par l’intérêt européen commun. Telles sont les conditions d’un produit de haute qualité.
Le PE ne disposant pas d’une telle administration, ses initiatives s’en ressentiraient. Ceux qui souhaitent augmenter ses pouvoirs seraient mieux inspirés de plaider la généralisation de la procédure législative ordinaire. Le nombre d’articles du TFUE où le Parlement est seulement consulté reste impressionnant.
Dans le triangle institutionnel, jusqu’à l’Acte unique européen, le Parlement était le pôle le plus faible. La Commission a glissé vers cette situation, suite à la codécision, mais aussi à la superposition du Conseil européen, s’arrogeant des compétences non fondées dans le traité.
On peut rêver d’une Fédération européenne inspirée du modèle étatique (Montesquieu), ou, inversement, d’un retour à l’intergouvernementalisme pur. Ces deux options sont minoritaires. Le consensus et la dynamique, c’est le triangle équilibré.
Renaud Denuit