Bruxelles, 07/10/2010 (Agence Europe) - Maintien d'outils et des paiements directs pour garantir la production alimentaire, introduction d'une aide obligatoire environnementale en faveur des exploitants et d'un outil de stabilisation des revenus en cas de crise, conservation des principales mesures de marché, et amélioration de la chaîne d'approvisionnement alimentaire: telles sont les principales propositions qui figureront dans la communication sur la politique agricole commune (PAC) à l'horizon 2020 que la Commission européenne doit adopter le 17 novembre.
En matière de budget de la PAC, le nerf de la guerre, on sait seulement que les crédits communautaires agricoles, en légère baisse depuis plusieurs années déjà, vont représenter environ 33% du budget total de l'UE fin 2013 (date où le cadre financier actuel de l'UE expire). La Commission européenne, qui doit adopter le 19 octobre son document sur le réexamen à mi-parcours du budget de l'UE, envisagerait, selon certaines sources, de réserver environ 30% du budget de l'UE aux dépenses agricoles vers la fin du prochain cadre financier pluriannuel (2014/2020). Ce qui permettrait largement de répondre aux objectifs ambitieux de l'UE pour son agriculture. Mais rien n'est fait, car les arbitrages à la Commission ne sont pas terminés (un séminaire entre les commissaires européens a eu lieu sur ce thème jeudi 7 octobre) et ce sera en fin de compte aux États membres de l'UE d'en décider au moment de sceller le paquet sur les prochaines perspectives financières. Les propositions législatives de la Commission sur la réforme de la PAC devraient être présentées en juillet 2011.
L'objectif de la communication de la Commission sur l'avenir de la PAC, dont EUROPE a obtenu un projet, est de faire passer le message suivant: l'Union européenne doit donner des perspectives économiques à ses agriculteurs. Pour cela, il est nécessaire de garder un premier pilier de la PAC fort (aides directes et dépenses de marché) afin de garantir la production alimentaire, promouvoir une utilisation durable des ressources naturelles et assurer le développement économique équilibré des territoires (pour éviter notamment les productions intensives et l'abandon des terres). En outre, le secteur agricole a un rôle important à jouer dans la lutte contre le changement climatique, notamment en réduisant ses émissions de gaz à effet de serre, en renforçant les capacités de stockage du dioxyde de carbone et en développant davantage de sources d'énergie renouvelables et d'agro-matériaux. Il faut donc encourager les agriculteurs à en faire plus, et leur offrir une compensation pour ce qu'ils font déjà au bénéfice de l'environnement (maintien des paysages ruraux et de la biodiversité, réduction des effets du changement climatique…).
La communication recense trois options sur la réforme de la PAC (« statu quo », « soutien plus équilibré, plus ciblé et plus durable » et « abolition du soutien des marchés et des revenus ») pour finalement ne retenir que le deuxième scénario, jugé préférable.
La Commission propose de maintenir la structure actuelle de la PAC, en deux piliers (le premier concerne les aides directes et les mesures de marché, et le second a trait aux programmes de développement rural). Le premier pilier contiendrait les soutiens en faveur des agriculteurs payés annuellement, tandis que le second serait composé des outils pluriannuels pour répondre aux objectifs communautaires mais en offrant aux pays la flexibilité suffisante pour répondre aux spécificités. La Commission souhaite apporter plus de clarté aux deux piliers, en faisant passer certaines aides de l'un à l'autre, de manière à ce que ces deux piliers soient « complémentaires ».
Redistribution et meilleur ciblage des aides directes
La Commission écarte l'idée d'un paiement forfaitaire unique, mais soutient le besoin d'avoir une distribution plus équitable des aides directes. Cela semble un peu compliqué, mais la Commission préconise un système d'aide « qui limite les gains et les pertes des États membres en garantissant que, dans tous les pays, les agriculteurs reçoivent une part minimum du soutien moyen communautaire ». La Commission prévoit six éléments pour ce système d'aide, dont certains ont été proposés par le Parlement européen dans son avis en juillet sur la PAC après 2013 (EUROPE n° 10177):
1) Une aide de base au revenu pour maintenir la production. Il s'agirait plus précisément d'un paiement direct découplé (sans lien avec les volumes produits) offrant un niveau uniforme de soutien obligatoire à tous les exploitants dans un État membre (ou dans une région) et respectant les pratiques agricoles reconnues ainsi que les critères d'éco-conditionnalité. Un plafonnement des aides directes serait mis en place pour les grandes exploitations afin de parvenir à une meilleure répartition des paiements entre les agriculteurs, en tenant compte toutefois de leur apport en termes d'emploi dans les zones rurales.
2) Une aide compensatoire obligatoire environnementale. Ceci pour, écrit la Commission, « renforcer les performances environnementales de la PAC » par le biais d'un composant « vert » obligatoire des paiements directs. Ces aides environnementales seraient applicables à l'ensemble du territoire de l'UE et pourraient revêtir diverses formes: prairies permanentes, rotation des cultures (pour, par exemple, intégrer des légumineuses), jachère écologique, bandes enherbées (dispositifs agro-paysagers longeant les cours d'eau ou plantées transversalement à la pente)...
3) Aides aux régions les moins favorisées. Ces aides seraient transférées du second pilier vers le premier pilier. Il s'agirait d'un soutien supplémentaire au revenu des exploitants dans ces zones, sous la forme d'une aide annuelle (basée sur la superficie) volontaire et cofinancée (financement pour partie communautaire et pour l'autre partie par les pays de l'UE). Le soutien existant pour les zones moins favorisées accordé dans le deuxième pilier serait donc aboli.
4) Aides encore couplées (en fonction des quantités produites) pour tenir compte des problèmes spécifiques rencontrés dans certaines régions où dans certains types d'exploitations. Ces soutiens seraient basés sur des superficies fixes, les rendements ou le nombre de têtes. L'idée de la Commission est d'utiliser ces aides dans le secteur du lait et des ovins.
5) Aide aux petits agriculteurs. Les risques de pertes d'emplois dans de nombreuses zones rurales pourraient être atténués en offrant aux petits agriculteurs un niveau minimum de paiement direct.
6) Simplification des règles sur la conditionnalité (la conditionnalité consiste en l'octroi des aides à condition de respecter certains critères de qualité des produits, environnementaux ou en matière de bien-être des animaux). La Commission suggère de mettre en place à l'intention des exploitants et des administrations un ensemble de règles plus simples et plus compréhensibles sans édulcorer pour autant le concept même de conditionnalité.
Rationaliser et simplifier les mesures de marché
La consultation publique et la conférence de juillet dernier ont montré un large consensus en faveur d'une PAC orientée vers le marché. Mais elles ont montré aussi que nombreux sont ceux qui souhaitent maintenir des outils de gestion du marché. La crise de 2009 dans le secteur du lait « a mis en évidence le rôle important que les mécanismes existants jouent en soutenant le marché en temps de crise », rappelle d'ailleurs la Commission, qui souhaite rationaliser et simplifier les instruments en place actuellement et introduire de nouveaux éléments pour assurer un meilleur fonctionnement de la chaîne alimentaire.
Parmi les adaptations potentielles proposées par la Commission figurent: l'extension de la période d'intervention, l'utilisation de « clauses de perturbation » et l'extension du stockage privé à d'autres produits ainsi que d'autres révisions « pour renforcer l'efficacité et améliorer les contrôles ».
Pour le lait, des propositions législatives seront présentées en décembre par la Commission. Dans les secteurs du sucre (et de l'isoglucose), où les quotas doivent expirer en 2014/2015), la Commission retient plusieurs options, comme la fin « sans heurt » des quotas à une date à déterminer.
La Commission insiste aussi sur le besoin d'améliorer le fonctionnement de la chaîne d'approvisionnement alimentaire. « Les perspectives à long terme ne s'amélioreront pas pour l'agriculture si les agriculteurs ne peuvent pas renverser la tendance constante à la baisse de leur part dans la valeur ajoutée générée par la chaîne d'approvisionnement alimentaire », écrit la Commission. Les questions les plus délicates dans ce contexte sont, d'après le projet de communication: le déséquilibre actuel du pouvoir de négociation tout au long de la chaîne alimentaire, les relations contractuelles, la nécessité de restructurer et de consolider le secteur agricole, la transparence et le fonctionnement des marchés dérivés des produits agricoles.
Développement rural: « paiements pour services rendus aux écosystèmes »
La grande nouveauté, c'est que la Commission propose d'instaurer, dans le cadre des mesures du second pilier, un outil volontaire de stabilisation des revenus. Il s'agirait d'un dispositif (régimes d'assurance et des fonds de mutualisation) pour combattre aussi l'extrême volatilité des prix sur les marchés. La Commission décrit ce mécanisme de la manière suivante: « Une boîte à outils pour la gestion des risques pour mieux prendre en compte les aléas des revenus et la volatilité du marché qui freinent la capacité du secteur agricole à investir et à rester compétitif. La boîte à outils devrait être disponible pour que les États membres puissent faire face aux risques à la fois au niveau de la production et au niveau du revenu. Cela peut aller d'un nouvel instrument de stabilisation du revenu compatible avec la boîte verte de l'OMC à un soutien renforcé des régimes d'assurance et des fonds mutualistes ».
Par ailleurs, s'agissant de développement rural, la Commission propose de conserver les mesures qui ont montré leur efficacité et d'axer davantage les programmes sur les thèmes suivants: innovation, compétitivité, modernisation, changement climatique. La Commission prévoit aussi d'instaurer un paquet de mesures pour répondre aux besoins de groupes ou de zones spécifiques (par exemple les petits exploitants, les zones de montagne).
La Commission envisage de revoir et renforcer les dispositifs d'aides aux jeunes agriculteurs (aides à l'installation, accès à certains crédits…). En outre, la Commission admet le besoin, peut-être, de redistribuer les fonds du second pilier entre États membres, en fonction de « critères objectifs ».
La Commission envisage aussi (dans un paquet de propositions qui sera présenté vers la fin du mois de décembre) de renforcer et de simplifier les politiques de qualité (y compris l'agriculture biologique) et de promotion, « afin de renforcer la compétitivité du secteur ».