Risque d'un glissement vers la méthode intergouvernementale ? Il ne faut pas se tromper: la discussion sur la préparation du service diplomatique européen dont la création est inscrite dans le Traité de Lisbonne n'est pas une opération essentiellement bureaucratique visant à définir la forme et les compétences de cet organe. En fait, c'est largement le fonctionnement de la future politique étrangère de l'UE qui est en discussion. La note de travail de la Présidence, résumée dans notre bulletin n° 9999, est éloquente à ce sujet. Le travail préparatoire se poursuit au niveau des représentants permanents, et les ministres des Affaires étrangères en discuteront lundi 26 octobre. Le Parlement européen va y consacrer, mercredi, un débat en plénière ; la présidence du Conseil et la Commission européenne s'exprimeront au cours de ce débat.
Après quoi, la naissance de cet organe restera subordonnée à plusieurs conditions et procédures: a) le Traité de Lisbonne doit être en vigueur ; b) le Haut représentant multifonctionnel (qui sera en même temps vice-président de la Commission et président du Conseil Relations extérieures) doit être nommé ; c) il devra ensuite lui-même proposer l'organisation et le fonctionnement du service commun ; d) le Parlement devra exprimer son avis et la Commission européenne donner son accord.
Quelle que soit la pression du Sommet, ce n'est pas une procédure qui s'achève en une semaine ! Mais les enjeux sont tels que les chefs d'État et de gouvernement s'en occupent déjà activement et entendent se mettre d'accord dès leur réunion des 29 et 30 octobre sur les principes et les grandes orientations. Les innovations institutionnelles introduites par le Traité de Lisbonne sont profondes, pour ne pas dire révolutionnaires, du moins dans le domaine des relations extérieures, avec la personnalité multifonctionnelle déjà citée. Certains observateurs voient dans cette évolution un pas en direction de l'Europe politique, d'autres au contraire le risque d'un glissement vers l'Europe intergouvernementale, si certaines conditions ne sont pas respectées. La définition du rôle du SEAE est un élément important de cette alternative.
Apaiser les craintes. Jacques Delors n'a pas caché ses craintes, si le président stable du Conseil européen (à nommer parallèlement) devait avoir un véritable rôle « présidentiel » et pas seulement celui d'un chairman qui organise les travaux. Ce serait «le retour à la méthode intergouvernementale (…) Cette méthode n'a jamais fait progresser d'un pouce la marche vers une Europe unie dans sa diversité. On lui doit même les crises qui ont souvent paralysé l'Europe. » La même crainte était implicite dans la démarche des trois pays du Benelux expliquant leur conception de la nouvelle structure (voir cette rubrique dans le bulletin n° 9994). Il faut en outre éviter l'erreur de croire qu'un instrument et une procédure pourraient faire naître d'eux-mêmes une politique étrangère européenne (voir cette rubrique dans le bulletin n° 9992).
Orientations acquises. La préparation du document destiné au Sommet de la fin du mois s'efforce d'apaiser les soucis en définissant des orientations qui tiennent compte dans la mesure du possible de tous les aspects et des orientations différentes. Ce sera un texte complexe et détaillé, à se demander ce que le Haut représentant pourra y ajouter ou modifier lorsqu'il formulera sa proposition formelle. Les orientations suivantes paraissent largement acquises: a) le « Service Européen d'Action Extérieure » (SEAE) sera séparé de la Commission et du secrétariat du Conseil et disposera de l'autonomie budgétaire (ce qui implique que son budget spécifique sera approuvé en codécision par le Parlement et le Conseil) ; b) il comportera des unités (« desk») géographiques et thématiques, ce qui permettra une progressivité de ses interventions et projets (en évitant d'envisager des actions commune dans des dossiers où les positions des États membres diffèrent) ; c) le SEAE ne sera pas à la disposition exclusive du Haut représentant mais aussi des présidents du Conseil européen et de la Commission, afin de garantir la cohérence des initiatives et des prises de position ; d) des « procédures de consultation » seront établies avec les services de la Commission qui resteront responsables du commerce, des négociations avec les pays candidats à l'adhésion et de la coopération au développement, ainsi que d'autres domaines ayant une forte dimension extérieure (énergie et transports notamment), afin que la cohérence de l'action communautaire soit en tout état de cause respectée.
Si, le 30 octobre au soir, l'accord sur ces principes et orientations est confirmé au niveau le plus élevé, un pas significatif aura été franchi et la Présidence suédoise aura obtenu le résultat qu'elle poursuit avec ténacité, équilibre et même imagination. Mais ce succès ne signifiera pas que toutes les perplexités sont apaisées, les divergences aplanies et les incertitudes surmontées. Cette rubrique y reviendra demain. (F.R.)