Although somewhat diffuse, progress is being made when it comes to taking account of the overall nature of security challenges facing Europe. This can be seen by the national debates on the matter first of all in Germany and then in France, on sovereign funds and economic security. At European level, Javier Solana stresses the need to define European interest, which covers both internal and external security issues; a financial, economic and industrial dimension; and the supply security of raw materials and energy. All these issues underpin the work of the reflection group on Europe in the run up to 2020/2030, adopted by the European Council on Friday 14 December - issues that should be taken into account when “adjusting” the 2003 security strategy, there being a close connection between security stakes and the definition of European interest. We publish herewith (in French only) a study carried out by the General Studies section of the General Council on Armaments on behalf of Michèle Alliot-Marie, France's Defence Minister at the time. The text, mainly drafted by Patrice Cardot, Paul Clairet and André Dumoulin, was passed on to the French and European authorities in February 2007. The study has contributed to taking stock of the security challenges at stake but will certainly fuel a debate that has only just begun.
NOUVEAUX FONDEMENTS POUR LA SECURITE EUROPEENNE
Summary
Exposé des motifs
Depuis la ratification du Traité sur l'Union européenne qui organise l'Union en trois piliers, les autorités politiques européennes s'emploient à faire émerger, pas à pas, instrument après instrument, sans parvenir toujours à en garantir la cohérence d'ensemble, une dynamique globale visant à établir de manière progressive la politique de Sécurité de l'Union.
En son état actuel, et bien qu'elle soit confrontée à la réalité d'un double agenda stratégique et sécuritaire régi d'abord, de toute évidence, autant par les objectifs de puissance ouvertement affichés par les Etats-Unis [parmi lesquels figurent notamment les suivants: influencer les politiques des Etats situés à la croisée des enjeux stratégiques et agir pour empêcher l'émergence de puissances stratégiques concurrentes] que par ce qui apparaît aujourd'hui comme l'alpha et l'oméga de la Sécurité internationale, à savoir la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et la 'guerre totale et longue' contre le terrorisme, l'Union ne cesse de réaffirmer la détermination commune de ses membres (institutions communautaires, Etats membres):
à privilégier le recours au système multilatéral à toute autre formule (notamment, unilatérale) pour régler de manière pacifique des questions sensibles pouvant conduire à des différends ou à des impasses insurmontables en dehors d'un dialogue politique à l'échelle internationale,
à soutenir toutes les démarches qui visent une intervention de plus en plus marquée de 'codifications normatives collectives' dans le champ de la Sécurité, au travers de Conventions, traités, protocoles internationaux appropriés,
à relancer l'intérêt de la communauté internationale pour les mesures de confiance, et à en réactiver l'utilisation en appui, notamment, de mesures de 'Sécurité coopérative',
et à ne limiter l'engagement effectif de ses capacités opérationnelles - civiles, civilo-militaires ou militaires - qu'à des interventions dans des opérations de prévention, de gestion ou de sortie de crises de faible intensité militaire placées sous mandat onusien, ses Etats-membres laissant à l'OTAN la responsabilité d'intervenir sur des théâtres requérant des opérations de 'Sécurité collective' de plus forte intensité militaire.
Une telle attitude place l'Union dans une situation singulière sur l'échiquier international.
Par ailleurs, les dispositions contraignantes des Conventions internationales, Chartes (au premier rang desquels figure la Charte des Nations Unies [Dès 1945, la Charte des Nations Unies, notamment au travers de son préambule ainsi que, de manière plus fonctionnelle, de ses chapitres V à XII et XIV, a concrétisé dans un acte politique et juridique de portée universelle les ambitions communes aux Etats parties pour y faire face, de manière collective et équilibrée, à l'ensemble des défis posés à la Paix et à la Sécurité dans le monde]), Traités, Protocoles comme les décisions et arrêts des différentes Juridictions compétentes dans ces matières dessinent aujourd'hui les contours d'un ordre juridique international qui interfère de manière importante avec les postures de Sécurité, nationales ou collectives, dont il importe de relever qu'elles sont, dans la plupart des cas, davantage inspirées par des motivations d'une toute autre nature qu'un respect du Droit international par l'application d'une soft law internationale [ambitions de puissance, volonté d'instauration de la démocratie et lutte contre les dictatures par recours à la coercition armée, objectifs de stabilisation motivés par l'objectif de sécurisation des approvisionnements stratégiques et/ou vitaux …].
Dans un tel contexte, les membres de l'Union ne peuvent plus faire l'économie de s'interroger sur la voie à emprunter pour permettre à celle-ci de s'affirmer comme acteur responsable et souverain sur les registres stratégique et sécuritaire. Au moins 4 éléments majeurs les y contraignent à brève échéance:
un nouvel élargissement de l'OTAN, tant en termes de missions (celles requises par les ambitions d'« une alliance pour la liberté ») que de format (élargissement à des Pays comme l' Ukraine, la Géorgie, le Japon, l'Australie et Israël) a été évoqué à plusieurs reprises, probablement en réponse aux initiatives sino-russes menées dans le cadre de l'Organisation de coopération de Shanghai,
la présentation par le Pentagone de la troisième édition de sa Quadriennal Defense Review (QDR) a fait apparaître de nouveaux objectifs stratégiques et militaires, de nouveaux éléments de doctrines, de nouveaux concepts (tels que ceux de Total Force et de Long War) ainsi que de nouveaux principes [notamment celui d'un recours accru à la fois à l'Alliance Atlantique et à des alliances bilatérales pour faire face aux nouvelles menaces sur la sécurité internationale] qui s'inscrivent dans le contexte de la révolution des affaires militaires, et qui viennent compléter et renforcer les principes énoncés antérieurement en même temps que les concepts plus anciens attachés à la Transformation [Global War against Terrorism, Preemptive War, Homeland Defence, Homeland Security, Network Centric Warfare ou Effects-Based Operations],
la perspective de plus en plus réaliste d'une nouvelle révision du concept stratégique de l'OTAN, en raison des choix qui en découleront en terme de couplage / découplage des objectifs, missions et capacités respectifs de l'OTAN et de l'Union européenne, ne saurait rester sans effet sur l'évolution des objectifs, des conditions et des modalités:
de l'implication de l'Union européenne dans la relation transatlantique sur le registre sécuritaire (l'Union européenne n'étant pas - et n'étant pas nécessairement appelée à être - Partie à l'Alliance atlantique) ;
de l'implication de l'Alliance atlantique et/ou de ses membres non membres de l'Union dans l'élaboration de l'assise conceptuelle de la politique de Sécurité de l'Union,
.. et de l'évolution même de la politique de Sécurité de l'Union,
la Prospérité et la Stabilité globale du monde, et partant, celles de l'Europe, sont confrontées à des risques globaux dont la double nature systémique et « idiosyncratique [ce qui signifie qu'un risque pour un groupe peut présenter une opportunité pour un autre groupe] » rend aléatoire la performance des réponses qui peuvent leur être apportées ; un nouveau paradigme sécuritaire est apparu qui mobilise la Communauté internationale et ses nombreuses institutions au point que le Forum économique mondial 2007 y a consacré ses travaux.
« Comment défendre nos intérêts et nos valeurs ? Les instruments traditionnels demeurent-ils efficaces ou faut-il en inventer de nouveaux ? La relation transatlantique n'échappe pas à ces interrogations. Où va le projet européen ? L'Alliance atlantique a-t-elle encore un sens ? », demande Mme Alliot-Marie ?
Javier Solana, en sa qualité de Haut Représentant de l'Union européenne pour la Politique étrangère et de Sécurité commune (PESC), affirme que « le débat stratégique a besoin de réflexions nouvelles, et surtout de réflexions européennes ».
Pour autant, la 'stratégie européenne de Sécurité' adoptée par le Conseil européen en décembre 2003 apporte-t-elle des réponses suffisantes à de telles interrogations ? Constitue-t-elle vraiment l'assise conceptuelle qui détermine les ressorts et les déterminants de la posture stratégique de l'Union, de son architecture de Sécurité, et de ses principes d'action ?
Ses termes de référence sont-ils à la mesure du triple projet politique, sociétal et civilisationnel que l'Union prétend vouloir porter ? Sont-ils l'expression d'une conception européenne de la Sécurité suffisamment autonome, affirmée et ambitieuse pour pouvoir guider le processus d'approfondissement de son intégration politique ? Sont-ils de nature à permettre aux agents politiques, diplomatiques, judiciaires ou militaires, d'une part, comme aux opérateurs humanitaires, économiques, industriels et technologiques qui oeuvrent sur les registres civil et militaire de la politique de Sécurité de l'Union, d'autre part, de disposer d'un cap à suivre en regard des enjeux globaux de Stabilité et de Sécurité vis-à-vis desquels l'Union est appelée à se déterminer sur les moyen et long termes ?
Si tel n'est pas le cas, à partir de quelle vision sur le long terme, sur la base de quelle assise politique, conceptuelle et éthique, et par quels moyens l'Union peut-elle parvenir à dépasser la logique instrumentale, aussi utile soit-elle, qui préside aujourd'hui à son action, de manière à permettre à la communauté de destins qui unie ses membres de se doter des attributs indispensables à la construction d'une 'souveraineté partagée' et d'une 'autonomie constructive' sur un registre qui conditionne autant l'avenir même de son dessein politique ?
Le traité instituant une Constitution pour l'Europe signé par les Chefs d'Etat et de gouvernement à Rome en octobre 2004 et dont la procédure de ratification connaît une pause forcée depuis les referenda français et néerlandais de 2006, offre-t-il, une réelle perspective politique en la matière ? A défaut, offre-t-il un 'cadre constitutionnel' et une 'logique fonctionnelle' à la mesure des enjeux ?
Du rôle central de l'ONU dans la conduite de la politique de Sécurité de l'Union
Comme le confirment le traité sur l'Union européenne et la 'stratégie européenne de Sécurité », et bien que l'Union n'en soit toujours pas membre es qualité, l'Organisation des Nations Unies (ainsi que sa Charte et les résolutions du Conseil de Sécurité) constitue toujours pour ses Etats membres comme pour ses institutions le moteur d'une Sécurité collective articulée sur le Droit international [L'article 1 « buts et principes » stipule que: « Les buts des Nations Unies sont les suivants: 1. Maintenir la paix et la sécurité internationale et à cette fin: prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d'écarter les menaces à la paix et de réprimer tout acte d'agression ou autre rupture de la paix, et réaliser, par des moyens pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international, l'ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à une rupture de la paix ; 2. Développer entre les Nations des relations amicales fondées sur le respect du principe de l'égalité des peuples et de leur droit à disposer d'eux-mêmes, et prendre toutes autres mesures propres à consolider la paix du monde ; 3. Réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d'ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion ; 4. Etre un centre où s'harmonisent les efforts des Nations vers ces fins communes »].
Cette position de principe pose d'autant plus interrogation que son évaluation de la performance de cette Organisation internationale en matière de Stabilité globale et de Sécurité collective, y compris aux marches de l'Union (Balkans occidentaux, Proche Orient), n'est pas de nature à susciter un quelconque engouement en faveur d'un statu quo, sauf à refuser de voir réformer un système de gouvernance multilatéral mis à rude épreuve par les nouveaux contexte stratégique et paradigme sécuritaire.
Conscient des limites actuelles du droit international, du système multilatéral ainsi que de ses responsabilités propres en sa qualité de Secrétaire général de l'Organisation, Koffi Annan a publié, à la veille du Sommet des Chefs d'Etat et de gouvernement célébrant le cinquantième anniversaire de la création de l'ONU (2005), un rapport intitulé « Dans une liberté plus grande - Développement, sécurité et respect des droits de l'Homme pour tous », qui était destiné à proposer de grandes orientations et des réformes en appelant à un nouveau consensus politique sur les grands problèmes et les grandes priorités de l'agenda international.
Dans son introduction, K. Annan a appelé à agir simultanément dans 3 domaines: le Développement, la Sécurité, et les Droits de l'Homme, faute de quoi, considère-t-il, « on ne réussira sur aucun front. Car il n'y a pas de Sécurité sans Développement, il n'y a pas de Développement sans Sécurité, et il ne peut y avoir ni Sécurité, ni Développement si les Droits de l'Homme ne sont pas respectés ».
L'assise conceptuelle de la politique de Sécurité de l'Union doit-elle s'inscrire dans une telle perspective ? De toute évidence, le dessein politique esquissé par l'ensemble des déclarations politiques du Conseil européen depuis sa création ainsi que par les premiers articles du traité sur l'Union européenne et la Charte des droits fondamentaux le laisse supposer. Dès lors, dans quelles limites ? Selon quels principes et quels modes d'action ?
Du positionnement de l'OSCE vis-à-vis de l'architecture européenne de Sécurité
A la veille du 25ème anniversaire de l'Acte final d'Helsinki, l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) a adopté, lors de la Conférence d'Istanbul de novembre 1999, un nouveau document phare: une Charte de Sécurité européenne. Partant de l'idée selon laquelle les crises sont un continuum qui s'étend de leur prévention et de leur gestion à la reconstruction, l'Organisation traite en 52 paragraphes de ses défis, missions et projets pour le début du XXIème siècle pour le continent européen.
Faisant état des nouveaux risques et défis en matière de Sécurité, la Charte d'Istanbul consacre une codification des acquis de l'OSCE en rééquilibrant ses objectifs entre trois dimensions essentielles: la dimension politico-militaire, la dimension économique, et la dimension humaine.
Plus encore, elle tente, dans l'environnement stratégique particulier de l'après-Guerre froide, de retrouver sa place, de stabiliser son rôle et de justifier sa raison d'être vis-à-vis des autres organisations ou institutions existantes.
L'adoption de la Plateforme, document opérationnel annexé à la Charte, définit le rôle de l'OSCE en termes de 'Sécurité coopérative'.
Pour autant, malgré ses efforts, l'émergence d'un nouvel acteur clé dans l'architecture européenne de Sécurité, l'Union européenne, et les évolutions possibles sinon probables à court terme du concept stratégique de l'OTAN soulèvent la question du rôle de cette organisation régionale dans l'environnement politico-stratégique de demain. Elles soulèvent également celle de son positionnement par rapport à une architecture européenne de Sécurité qui serait recomposée, peu ou prou, autour de la politique de Sécurité de l'Union.
Du positionnement de l'OTAN vis-à-vis de l'architecture européenne de Sécurité
La révision attendue du concept stratégique de l'OTAN [A l'occasion de la réunion au sommet qu'ils ont tenue à Washington en avril 1999, les chefs d'Etat et de gouvernement des pays de l'OTAN ont approuvé le nouveau Concept stratégique de l'Alliance modifiant celui adopté par l'Alliance en 1991 afin de tenir compte des modifications profondes de la situation politique et de sécurité survenues depuis lors, et qui établit: l'objectif et les tâches de l'Alliance ; les perspectives stratégiques ; l'approche globale de la Sécurité au XXIème siècle (du point de vue de l'Alliance) ; les orientations pour les Forces de l'Alliance (conventionnelles ou non)], comme les solutions qui en découleront en terme de couplage - ou de découplage - des objectifs, missions et capacités respectifs de l'OTAN et de l'Union européenne sur le double registre de la Sécurité et de la Défense collectives, constituent des enjeux fondamentaux non seulement pour le devenir de la PESC et de la PESD, mais également, pour le contenu du volet intérieur du projet politique européen ainsi que pour la prospérité de l'économie européenne au sein de laquelle l'économie de la Sécurité occupe une place à part.
Or, les tentatives successives d'adaptation de l'Alliance atlantique à la nouvelle réalité stratégique ont induit - et induisent encore - une très grande confusion dans la manière de penser et d'agir des Etats membres de l'UE sur le registre stratégique lorsqu'il s'agit d'œuvrer au travers de l'Alliance non plus sur le registre de la Défense collective (Mission dévolue à l'OTAN par une très grande majorité d'entre eux, mais une majorité seulement) mais sur celui, à la fois plus exigeant et plus global, de la Sécurité collective, alors qu'il revient aujourd'hui à l'ONU d'agir en la matière, conformément aux dispositions de l'article 1 de sa Charte, ou de la Sécurité commune, au travers de l'Union, conformément à la fois aux dispositions des articles 52 et 107 de ladite Charte, et, corrélativement, des dispositions appropriées du Traité sur l'Union européenne.
Par ailleurs, le respect des trois critères qui, du point de vue des Etats-Unis, doivent conditionner la validité de la démarche européenne sur le registre de la Sécurité - y inclus la PESD - (non duplication, non discrimination, non decoupling), et plus encore ceux qui s'y sont substitués en 1999 après la révision du concept stratégique de l'Organisation (improvement, inclusiveness, indivisibility), participe à entamer les marges d'initiative des Européens sur le registre d'une Sécurité commune appréhendée dans son interprétation la plus extensive.
Eu égard au rôle prépondérant de la relation transatlantique dans les débats stratégique et sécuritaire internes à l'Europe, le repositionnement des Etats-Unis face aux évolutions du contexte stratégique place les Européens face à un dilemme essentiel pour l'avenir de l'Union politique, celui d'avoir à choisir entre deux options contradictoires:
agir de manière à ce que l'Union puisse construire sa propre posture et ses propres schémas sur les registres stratégique et sécuritaire, tout en respectant les obligations dues à ses engagements internationaux,
ou bien renoncer à définir une identité européenne souveraine en pareilles matières.
La 'stratégie européenne de Sécurité' constitue un pilier essentiel de l'édifice. Mais, en son état actuel, elle ne constitue pas à elle seule l'assise attendue.
Le document établissant les termes de référence d'une stratégie européenne de Sécurité adopté par le Conseil européen en décembre 2003 participe de l'ambition portée par la première option.
Cependant, bien qu'il offre un éclairage politique novateur et des perspectives claires, il soulève nombre de questions dont les réponses ne peuvent être construites sans faire le pari d'une volonté commune des Etats et des Peuples qui composent l'Union de construire ensemble un projet politique pour l'Europe qui soit à la fois conforme aux objectifs et aux valeurs sur lesquels l'Union s'est établie, intelligible, partageable par l'ensemble des citoyens européens, et cohérent avec la vision que ceux-ci peuvent avoir d'un projet politique pour le monde (cf. le Tome II pour plus de précisions).
En son état actuel, et alors que l'émergence d'un concept stratégique pour la politique monétaire de l'Union économique et monétaire (UEM) offrait des enseignements particulièrement précieux dont les Européens auraient pu / dû utilement s'inspirer lorsqu'ils en ont établi les termes de référence, force est de déplorer que la 'stratégie européenne de Sécurité' ne saurait constituer à elle seule l'assise recherchée.
En effet, sans dénier la complexité considérable de son élaboration, d'abord, sans nier la portée politique tout aussi considérable de son adoption par le Conseil européen en décembre 2003 dans un contexte de crise européenne grave, ensuite, et sans sous-estimer la portée du cap stratégique qu'elle esquisse, la 'stratégie européenne de Sécurité' n'apporte que peu d'éléments d'information sur ce qu'est le socle du concept stratégique de la politique de Sécurité de l'Union [ Cf. André Dumoulin « La sémantique de la 'stratégie' européenne de Sécurité » - déjà cité - ; le rapport n° A/1841 de l'assemblée interparlementaire de l'UEO, en date du 1er décembre 2003, intitulé "Un concept stratégique européen - Aspects de défense", présenté au nom de la Commission de défense par M. Gubert, rapporteur ; ainsi que Patrice Cardot « Etablir un concept stratégique propre à l'UE, condition nécessaire de son autonomie », Revue Défense nationale, Paris, octobre 2005, pp. 98 et s.].
Outre le recours au conditionnel qui en atténue l'impact politique, ladite 'Stratégie' propose une caractérisation du nouveau paradigme sécuritaire trop exclusivement articulée autour des dimensions externe et internationale de la Sécurité, et qui laisse de côté une dimension interne pourtant si cruciale pour le pole régional d'équilibre que l'Union a pour objectif de faire émerger, mais également pour le dessein civilisationnel qu'elle prétend vouloir incarner.
Par ailleurs, elle propose une vision qui ne parvient pas à se soustraire du court terme.
Elle semble ignorer les contributions les plus importantes de l'UEO sur la Sécurité et la Défense européennes: notamment, les deux déclarations de l'UEO de La Haye, en 1987 [« Plate-forme sur les intérêts européens en matière de sécurité »], et de Madrid, en 1995 [« La sécurité européenne: une conception commune des 27 pays de l'UEO »], ainsi que le rapport de l'Assemblée de l'UEO, Assemblée interparlementaire européenne de Sécurité et de Défense recommandant au Conseil de l'UEO, en 2003, de participer activement à l'élaboration d'un Concept stratégique européen sur les aspects de Sécurité et de Défense [cf. le rapport n° A/841 évoqué supra].
Elle ne donne aucune indication sur les grandes fonctions stratégiques que l'UE doit être capable d'exercer « de son propre chef » en cohérence avec les orientations politiques issues des déclarations de Cologne et d'Helsinki, s'agissant des aspects externes de la Sécurité, ou de Tempere et de La Haye, s'agissant de ses aspects internes. Dès lors, en absence d'assise conceptuelle partagée en la matière, les fonctions stratégiques autour desquelles l'Union élabore aujourd'hui progressivement sa politique en matière de sécurité intérieure, à savoir: Prévention, Protection, Poursuite et Riposte, sont-elles à la fois réellement appropriées et suffisantes ? La nouvelle posture du Président Jacques Chirac relative à l'usage des armes nucléaires peut-elle trouver place dans le cadre d'un concept stratégique européen ?
Les quelques principes d'action qui y sont énoncés [à savoir: - recourir au système des Nations Unies et au partenariat transatlantique comme cadres multilatéraux au travers desquels l'Union européenne doit mener l'ensemble de ses interventions de nature stratégique, - opérer une différenciation de nature entre les relations stratégiques que l'Union doit établir avec les Etats-Unis, d'une part, et celles qu'elle doit établir avec d'autres pôles régionaux, d'autre part, - adopter une nouvelle posture de défense] semblent procéder davantage d'une réponse aux injonctions de son partenaire stratégique central, les Etats-Unis, que d'une véritable démarche européenne, spontanée et autonome, à la croisée des regards perspectif, analytique et politique [lutte contre le terrorisme international et catastrophique, lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, lutte contre la criminalité organisée, développement de la PESC et de la PESD, …].
Aucun débat politique n'en a validé démocratiquement les orientations, alors même que les citoyens européens, dans leur grande majorité, privilégient indubitablement des principes d'action articulés sur le dialogue politique, la médiation, le règlement pacifique des crises et des différends (ou en tout cas un règlement des crises et des différends qui n'accordent aucun caractère prioritaire, privilégié et/ou systématique à la coercition par des voies militaires), la prévention des conflits [Cf. à cet égard la communication de la Commission européenne COM (2001) 211 final, du 11 avril 2001], et plus globalement, des principes d'action prenant appui non seulement sur le Droit et la Justice, mais aussi sur l'Ethique et un développement économique, social et humain « approprié ».
En n'apportant aucun éclairage sur la conception que propose l'Union vis-à-vis de la 'prévention' et de la 'gestion' de crises qui seraient de nature à mettre en péril la Stabilité et/ou la Sécurité à l'intérieur de ses frontières, autant que vis-à-vis d'un éventuel recours, à ces mêmes fins, aux schémas et instruments attachés par l'Union et ses Etats-membres aux missions de Petersberg, le silence de ce document laisse à croire que l'Union a pris le parti de déléguer aux Etats membres et/ou à une Alliance atlantique de plus en plus ambitieuse en la matière (cf. infra) la responsabilité de mener de telles missions au sein du territoire européen, option que l'« enfermement institutionnel et politique » de la PESD au sein de la PESC semble confirmer.
Enfin, et ce point est des plus crucial, elle occulte la question de la place que doit occuper l'attente des citoyens lorsqu'il s'agit de penser et de mettre en œuvre une politique de Sécurité. Or, dans un espace socio-géo-politique tel que l'Union, cette place doit être prépondérante comme le souligne avec force le rapport réalisé pour l'Institut d'Etudes de Sécurité réalisé à la suite du séminaire que ce dernier a organisé en janvier 2007 sur le thème « Reforming the Union: questions, options and visions » [Cf. le rapport IESUE-SEM(07)02 du 22 janvier 2007 réalisé par Giovanni Grévi].
Bien que le Conseil européen soit parvenu à adopter une 'clause de solidarité' dont les objectifs témoignent d'une volonté politique commune réelle d'aborder la sécurité intérieure sous un jour nouveau , à la suite de l'attentat terroriste de Madrid, en 2004, sans attendre la mise en œuvre du traité constitutionnel qui l'a prévue dans ses dispositions, alors que fort peu d'accords de sécurité ont été passés entre ses Etats membres, l'absence dans la 'Stratégie européenne de Sécurité' d'éléments susceptibles d'asseoir la manière dont l'Union entend aborder la prévention et la gestion de crises, à l'intérieur de ses frontières, qui seraient de nature à mettre en péril sa stabilité et/ou sa sécurité intérieures, soulève des interrogations sur ses motivations politiques.
Il en va de même de son silence vis-à-vis d'un éventuel recours, à ces mêmes fins, aux schémas et instruments civilo-militaires et militaires attachés non seulement aux missions de Petersberg mais à celles qui les compléteront progressivement à la faveur d'un approfondissement de la PESC (y inclus la PESD) ; l'indisponibilité - provisoire, sans doute - des dispositions contenues dans la 'clause de défense mutuelle' prévue par le Traité constitutionnel, et l'« enfermement » institutionnel et politique de la PESD au sein de la PESC semblant condamner l'Union à laisser aux Etats membres et/ou à une Alliance, la responsabilité de mener de telles missions au sein même du territoire européen, le cas échéant, dans le cadre strict de la défense du 'territoire européen'.
On perçoit là les limites d'un exercice qui, de facto, ne permet pas à l'Union de disposer d'une orientation d'ensemble:
ni pour son action sur les moyen et long termes sur les registres de la Sécurité économique, de la Sécurité extérieure et de la Défense,
ni sur les principes et modes d'actions spécifiques et/ou complémentaires de ce qui relève et ne peut relever que de la Sécurité à l'intérieur de ses propres frontières, et de ce qui pourrait relever demain, le cas échéant, de la Défense opérationnelle du territoire européen,
ni pour son action sur les moyen et long terme sur le registre de l'économie de la Sécurité.
Même si l'Union s'est engagée dans une dynamique ambitieuse pour faire face aux défis internes de la Sécurité, il lui faut encore bâtir l'assise de son action
Conformément aux dispositions des articles 52 et 107 de la Charte des Nations Unies qui permettent à des Etats de s'organiser collectivement, et, corrélativement, des dispositions appropriées du Traité sur l'Union européenne, cette dernière s'est engagée dans un processus ambitieux visant à permettre l'émergence progressive, au côté de l'Union économique et monétaire, d'un Espace européen de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) articulé sur une sorte de Pacte démocratique et juridique non écrit et inspiré par la même Ethique que celle qu'esquisse K. Annan, dont la finalité première est la constitution des attributs nécessaires à l'exercice et à la protection d'une citoyenneté européenne pleine et entière, en engageant un processus de convergence et d'harmonisation des systèmes de droit nationaux sur la base du principe de la reconnaissance mutuelle (Tempere - 1999).
Cet espace se construit en ayant recours de façon croissante à la méthode communautaire. Car au-delà des accélérations concrètes que celle-ci autorise, la dimension démocratique de cette méthode au niveau européen permet d'assurer une assise populaire et une adhésion des citoyens aux principes d'action requis pour assurer la défense des droits fondamentaux et des libertés, individuelles et publiques, face au terrorisme et à d'autres sources d'insécurité qui mettent en péril la vie et l'intégrité des personnes physiques ou morales, privées ou publiques, et/ou la sécurité du 'patrimoine civilisationnel commun' - dans toutes ses dimensions - autour desquels, et pour lesquels, l'Union s'est construite, agit et entend continuer d'œuvrer à l'avenir ; et ce, malgré les limites que lui imposent en pareilles matières à la fois un traité inadapté à la nature des enjeux comme les contraintes qu'induit immanquablement le respect de décisions et/ou d'arrêts pris par les juridictions internationales en regard d'un Droit international universellement opposable.
En proposant une esquisse du cadre conceptuel, politique, juridique et opératoire des réponses que l'UE entend apporter aux questions de sécurité intérieure, en plein respect des valeurs et des droits fondamentaux qui déterminent le fondement moral et éthique du droit applicable sur un tel registre, le programme de La Haye (2004) contribue non seulement à nourrir la réflexion stratégique sur le registre de la Sécurité en dehors des champs de la Sécurité extérieure et de la Défense, mais bien davantage, pose les premiers jalons d'un 'concept de Sécurité intérieure' européen [Cf. Paul Clairet « Vers un concept de sécurité intérieure ? De Tampere à La Haye », revue de Géoéconomie, Economica, n° 36, p. 123-143 (Paris, hiver 2005 - 2006)].
Ses principes inspirent les nombreuses initiatives prises depuis son adoption dans des domaines variés, au premier rang desquelles celles qui sont dédiées à la lutte contre le terrorisme [cf. notamment l'arsenal de mesures sur la lutte contre le terrorisme de septembre 2005].
Pour autant, et alors même que les dispositions du traité constitutionnel visant à doter l'UE d'une compétence nouvelle dans le champ économique, dans celui de la PESC, dans celui de la codification pénale, et dans le champ opérationnel de la police attaché aux affaires criminelles, augurent d'une réelle volonté politique de recourir à des solidarités concrètes sans lesquelles aucun progrès ne sera possible sur les registres concernés, les corpus institutionnel et juridique attachés à la lutte contre le terrorisme, à la lutte contre la criminalité organisée, à la lutte contre la traite des êtres humains, à la politique d'immigration ou à la politique d'asile connaissent encore de profondes divergences de registres entre les Etats membres. Ces différences de registres affectent l'effectivité autant que l'efficacité de l'action de la puissance publique à plusieurs niveaux: celui de la Sécurité intérieure au sein des Etats, celui de la Sécurité à l'intérieur des frontières de l'espace européen, et, bien plus globalement, celui de la Sécurité et la Stabilité de l'espace régional que constituent l'Union et son voisinage.
L'heure est venue de clarifier les assises politique, institutionnelle, conceptuelle et éthique du droit commun sur la base duquel s'élaboreront demain les politiques au sein et au service de l'ELSJ. Un certain nombre d'appels ont été formulés en ce sens par des personnalités politiques européennes (voir à cet égard le Tome I de la seconde partie du présent rapport).
Comment procéder ?
Parce qu'une telle situation fait peser sur la dynamique intégrative de l'Union, encore fragile, le risque d'une altération, voire même d'une paralysie, en même temps qu'elle rend plus délicate et complexe la concrétisation de ses objectifs d'autonomie, et parce que l'Union s'est elle-même construite en pole d'équilibre régional autour d'un objectif de Paix, de Solidarité et de Stabilité, et non pas en Alliance au sein de laquelle des divergences d'intérêts et un système de décision à l'unanimité conduisent à des rapports de force préjudiciables à la performance de l'ensemble, les Européens ne peuvent faire l'économie d'une étude d'impact de telles innovations sur leur propre analyse stratégique.
L'enjeu et l'objectif ne sont pas minces puisqu'ils consistent à établir les conditions d'une meilleure Stabilité et d'une meilleure Sécurité, aux fins d'en tirer parti simultanément au niveau intérieur, au niveau régional, et enfin, sur le plan international.
Il ne s'agit pas seulement d'approfondir les dynamiques actuelles en matière de Sécurité, de nature essentiellement instrumentale et fonctionnelle, mais, bien davantage, de les inscrire dans une dynamique politique plus globale qui permette d'embrasser l'ensemble des contenus sécuritaires des défis posés à l'Europe.
Une telle analyse doit être engagée dans la perspective générale esquissée à la fois par Javier Solana, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre français de la Défense, lors de la Conférence pour la politique de Sécurité qui s'est tenue à Vienne en février 2006 (cf. le tome I de la seconde partie du présent rapport), et Mme Angela Merkel, Chancelière de la République fédérale d'Allemagne, à la veille de l'exercice par son Pays de la présidence de l'Union [« Nous savons que la Présidence allemande tombera dans un temps où beaucoup de citoyens se posent des questions sceptiques sur l'Union européenne. N'y a-t-il pas trop de bureaucratie ? L'Europe peut-elle assurer notre protection ? Ne faut-il pas clairement identifier les frontières de l'Europe ? En tant que Présidence allemande, nous voulons essayer de trouver des réponses à ces questions. » - message vidéo sur le site http://www.bundeskanzlerin.de ], le rapport établi à l'occasion du Forum économique mondial 2007 (cf. supra) ainsi que dans celle, de nature à la fois plus politique, institutionnelle et fonctionnelle, esquissée dans le traité constitutionnel.
Elle doit être conduite avec la volonté:
de ne pas focaliser l'agenda européen pour la Sécurité sur une « simple » réforme du concept stratégique de l'Alliance atlantique, en préparant un avenir où l'Union européenne et ses partenaires non européens au sein de cette organisation pourraient asseoir leur coopération en matière de Sécurité et de Défense collectives sur des bases conceptuelles, institutionnelles et juridiques nouvelles, et respectueuses du dessein politique de l'Union,
de donner un nouvel horizon au processus d'intégration de façon à:
mieux caractériser et mieux affirmer ce qu'est, en termes de contenus, d'héritages, de valeurs, d'aspirations, de promesses, de volontés et d'exigences, l'IDENTITE EUROPEENNE dans ses ressorts et déterminants politiques, stratégiques, sécuritaires et juridiques,
remobiliser les énergies, les expertises et les volontés qui entendent poursuivre le processus d'approfondissement politique de l'Union autour de priorités incontestables,
remettre le citoyen de l'Union en son cœur, à la fois comme sujet, acteur, passeur et investisseur, et comme objet et finalité première de l'action politique, a fortiori lorsque celle-ci a trait aux questions sécuritaires ; car le citoyen constitue le lien en même temps que l'acteur et l'objet naturels entre « Sécurité intérieure » et « Sécurité extérieure », deux notions qui, à travers lui et pour lui, ne se manifestent qu'au travers d'une 'Sécurité globale'; un citoyen en quête d'identification à cette Union qui œuvre d'ores et déjà en son nom et à son service au travers des politiques communes menées dans les domaines politiques fondamentaux pour lesquels elle dispose d'une compétence [Cf. notamment, à cet égard, le préambule de la Charte européenne des Droits fondamentaux dont les termes sont rappelés dans le tome III],
apporter des réponses claires aux questions centrales restées jusqu'ici sans réponses lisibles ni par les citoyens européens, ni par les opérateurs de la base technologique et industrielle européenne essentielle à la politique de Sécurité de l'Union, afin qu'ils disposent d'orientations suffisamment cohérentes et stables pour éclairer leurs choix les plus stratégiques.
Enfin, le nouveau contexte paradigmatique faisant apparaître des causalités plus fondamentales que les seules contraintes géopolitiques, il est indispensable de construire un instrument d'analyse ad hoc qui ne se réduise pas à la géopolitique [ « la crise d'après guerre froide surgit en raison de causalités plus fondamentales [que les seules contraintes géopolitiques] qu'il faut nommer, en amont de tout descriptif géopolitique: ? c'est une crise des identités collectives à diverses échelles, ? c'est une crise de l 'évanouissement du caractère directionnel stable de l'insécurité bipolaire (Est-Ouest). [… cette crise] exige la construction d'un instrument d'analyse ad hoc qui n'est pas (ou plus) la géopolitique » Cf. Alain Joxe, Président du CIRPES, « La globalisation stratégique - Causes, représentations, conséquences économiques, politiques, militaires de la globalisation », ouvrage de stratégie théorique paru aux éditions CIRPES, Cahiers d'Etudes Stratégiques 40-41, Paris, 2006.]
Les sujets abordés lors de cette étude
Le présent rapport rend compte des conclusions des investigations qui ont été menées par le groupe de travail sur chacun des sept volets suivants.
Qu'est-ce qu'une politique de Sécurité pour une entité régionale telle que l'Union européenne ?
Les travaux collectifs sur lesquels s'appuie le présent rapport ont permis d'établir le constat selon lequel nombreux sont les analystes politiques et les experts qui débattent de ces questions sans avoir pris le soin de s'accorder sur la définition des notions de « Système de Sécurité » et de « Politique de Sécurité ». Aussi est-il apparu nécessaire d'en clarifier la définition et les exigences qui en découlent, notamment pour une entité régionale telle que l'Union européenne.
Le nouveau paradigme sécuritaire
Ces travaux ont également permis de dégager les caractéristiques du nouveau paradigme sécuritaire pour l'Union européenne.
Comment se positionne l'Union européenne dans le contexte du nouveau paradigme sécuritaire
Afin de mieux comprendre comment se positionne l'Union européenne dans le contexte du nouveau paradigme sécuritaire, un regard particulier a été porté sur les éléments suivants:
objectifs politiques, principes, valeurs et intérêts en jeu dans la triple perspective politique, stratégique et sécuritaire
les vulnérabilités structurelles de l'Union
les dilemmes intérieurs à l'Union en regard à la fois de ces objectifs, principes, valeurs et intérêts, et du nouveau paradigme sécuritaire
les retombées extérieures de ces dilemmes et leurs effets internes en rétroaction
interdépendances et similitudes entre Sécurité économique de l'Union et économie européenne de la Sécurité
la 'stratégie européenne de Sécurité' en regard de ces éléments
Mise à l'épreuve des faits des caractéristiques identitaires, des objectifs et des initiatives de l'Union dans ce nouveau contexte / Regards multiples
Sans aller jusqu'à opérer une véritable évaluation, le groupe de travail a procédé à une analyse multicritère pragmatique des caractéristiques, des objectifs et des initiatives de l'Union dans ce nouveau contexte. En particulier, cette analyse a porté sur les aspects suivants:
l'Union face au terrorisme international et catastrophique
l'Union face à la criminalité organisée sous toutes ses formes
l'Union face revendications politiques des minorités
l'Union face aux effets déstabilisateurs des Etats défaillants
l'Union face aux crises et tensions internationales de caractère politique
l'Union face aux catastrophes naturelles
l'Union face aux tensions et crises civiles internes
l'Union face aux tensions et crises civiles externes
l'Union face aux pressions et influences des media
politiques économique, énergétique et monétaire: des registres déterminants pour la Sécurité et la Stabilité de l'Union
les défis attachés au développement d'une économie européenne de la Sécurité
impacts possibles sur l'approfondissement de la politique de Sécurité de l'Union de certaines inflexions conceptuelles et doctrinales observées à la fois aux niveaux multilatéral (OTAN, …) et national en matière de « Sécurité et Défense »
Etat des lieux de l'assise conceptuelle et doctrinale de la pensée stratégique européenne en matière de Sécurité
Afin de dresser un tel état des lieux, le groupe de travail a conduit une analyse visant à dégager:
les concepts, principes et modes d'action de l'Union relatifs au volet « interne » de la Sécurité, ainsi que les apports du processus Schengen
les concepts, principes et modes d'action de l'Union relatifs au volet « externe » de la Sécurité
les concepts, principes et modes d'action de l'Union relatifs à la dimension "globale" de la Sécurité
les éléments communs, les éléments spécifiques, les principes de différenciation
Les questions soulevées
La présente étude a permis de dégager à la fois:
les questions ayant eu des réponses, partielles ou complètes, au niveau de l'Union comme à celui des Etats membres,
ainsi que les questions en suspens qui appellent des réponses, y compris sur les registres politique et institutionnel, au niveau de l'Union comme à celui des Etats membres
Eléments de méthode pour poursuivre l'action
Ayant pour objectif la formulation de recommandations de nature méthodologique pour permettre à l'Union de (re)fonder sur des bases conceptuelles nouvelles son système de Sécurité, l'étude commandait de s'interroger:
sur les pièges et orientations à éviter
ainsi que sur les orientations à privilégier et les conditions à satisfaire.
Les résultats de ces investigations sont synthétisés dans la seconde partie du présent rapport.
Les grandes orientations du rapport
Parti pris initial
Le groupe de travail a pris le parti de conduire la présente étude en "partant du citoyen de l'Union européenne pour, in fine, revenir à lui". Cette position de principe répond à trois objectifs:
ne pas opposer a priori, et de manière artificielle, 'logique communautaire' et 'logique intergouvernementale', ce qui est souvent le cas lorsque l'on aborde le thème de la Sécurité - y compris dans son acception globale,
ne pas définir les réponses que l'UE entend apporter aux attentes des citoyens européens par rapport à des partenariats extérieurs, fussent-ils privilégiés, mais par rapport aux attentes et aux besoins de ses citoyens. Dans un contexte de globalisation, des partenaires politiques et de Sécurité peuvent être simultanément des concurrents, voire des adversaires stratégiques dans les domaines technologiques et économiques (Galileo),
dans ce contexte de globalisation, concevoir un modèle - et un système - de Sécurité global procède de la même exigence politique que la nécessaire rénovation des variantes du modèle social européen. L'intégration tant de la Sécurité économique [La Stratégie révisée de Développement durable adoptée par le Conseil européen en juin 2006 elle aussi globale et intégrée: pour être validée dans la durée, elle requiert la prise en compte de la sécurité économique dans un concept de sécurité global] que de l'économie de la Sécurité dans ce modèle de Sécurité répond à l'objectif commun des deux modèles: assurer la protection du citoyen.
A cet égard, de nombreux indices laissent à penser que la déclaration solennelle qui sera prononcée lors des cérémonies commémorant le 50ème anniversaire du Traité de Rome placera également le citoyen européen au cœur de son propos.
Recommandations antérieures ayant servi de base à la présente étude
Parmi les recommandations du précédent rapport du Conseil général de l'armement évoqué supra, il les suivantes ont guidé la réflexion collective à l'origine du présent rapport.
« L'heure est venue de créer les conditions les plus favorables à l'institution progressive de l'Union en puissance politique régionale capable de substituer à l'indépendance stratégique de plus en plus illusoire des Etats membres les formes d'autonomie politique, stratégique, économique et monétaire indispensables à leur projet politique commun.
Cela passe d'abord par la stabilisation et la sécurisation de l'Union économique et monétaire au sein de laquelle (et grâce à laquelle) toutes les formes de solidarités pourront être pleinement exercées afin de garantir l''autonomie compétitive' de l'économie européenne sans faire inutilement peser sur les générations futures la charge du surcoût politique et financier imputable au rythme trop lent de la dynamique d'intégration.
Cela passe ensuite par l'avènement d'un espace européen commun de Liberté, de Sécurité et de Justice rendant improbable toute tentative de substitution à cette Union des Etats et des Peuples d'une autre forme de médiation historique moins propice à garantir aux citoyens européens le respect des valeurs essentielles et des droits fondamentaux auxquels ils sont attachés, en même temps que tout risque de dérive sécuritaire ou de repli identitaire incompatibles avec les principes d'ouverture et de tolérance qui sont au coeur du dessein politique et sociétal des démocraties libérales.
Cela passe naturellement enfin par l'affirmation de l'Union comme espace stratégique autonome, et comme acteur global en capacité de prendre toute sa part à la Stabilité stratégique et à la Sécurité internationale.
Une impulsion politique décisive doit être donnée à des mesures concrètes qui « donne du sens et ordonne les schémas » [Cf. l'allocution de Dominique de Villepin, alors ministre des Affaires étrangères, lors de la Conférence des Ambassadeurs, à l'été 2003]. Or, une telle impulsion n'est possible et n'aura de sens et de portée qu'au prix d'une repolitisation des questions stratégiques et sécuritaires ; une repolitisation d'autant plus indispensable que:
la logique qui a permis à l'Union de mettre en place les instruments de la PESD ne saurait suffire pour entreprendre et justifier un nouvel approfondissement de cette politique au travers d'un processus dont les citoyens européens ne perçoivent ni le mobile ni l'issue ;
l'Union économique et monétaire ne produit pas les performances attendues,
l'établissement d'une politique dans le domaine de la Sécurité intérieure exige un traitement politique responsable. »
Recommandations du présent rapport
L'Union ne dispose toujours pas de cette assise sur la base de laquelle les Européens pourront construire collectivement des 'réponses communes' appropriées à la fois à la globalité, à la complexité, à la soudaineté, à l'immatérialisation et à l'internationalisation des menaces et des risques qui pèsent aujourd'hui:
sur sa cohésion politique,
sur la cohérence de son action politique en faveur de la Paix, de la Stabilité, de la prospérité et de la Sécurité à l'intérieur de ses frontières, dans ses aspects internes et externes,
ainsi que sur sa capacité à disposer d'une assise internationale dépassant celle qui ne résulte d'une combinaison improbable de l'assise internationale individuelle de ses membres, d'une part, et, d'autre part, de la relation si singulière que l'Union entretient avec les organisations internationales et multilatérales appelées à jouer un rôle déterminant dans la gouvernance mondiale alors même qu'elle n'en est pas membre à part entière (à l'exception de l'OMC).
Or, nul ne saurait contester aujourd'hui que l'établissement d'une telle assise est rendue d'autant plus complexe que la plupart de ses membres réaffirment leur attachement à la préservation autant qu'à l'exercice de leur souveraineté nationale sur l'ensemble des registres relevant d'un pouvoir régalien, c'est à dire là même où le partage de souveraineté (par le biais d'une nouvelle répartition des compétences entre l'Union et ses parties constitutives dans le respect scrupuleux des principes de subsidiarité et de proportionnalité) semble la seule voie possible pour construire les 'réponses solidaires' attendues.
Par ailleurs, la repolitisation évoquée ci-dessus doit se concrétiser par une plus grande affirmation du rôle politique du Conseil européen ainsi que par une implication plus formelle des représentations parlementaires ainsi que, de manière directe, des citoyens de l'Union, les questions stratégiques et de Sécurité relevant constitutionnellement de la souveraineté des Peuples.
Le premier acte que doit poser l'Union européenne doit viser à la création d'un cadre politique et institutionnel qui permette à la fois de consolider son identité et sa citoyenneté par la voie de la construction politique et du débat démocratique et d'édifier son système de Sécurité ; un cadre au sein duquel pourront se développer des dynamiques d'intégration par la voie de la convergence, de la coordination, de la spécialisation et/ou de la mutualisation
La création d'un tel cadre consiste à instaurer une Union politique et citoyenne (UPC), selon un processus comparable à celui qui a permis l'instauration de l'UEM ; l'instauration de l'UPC ayant pour seule ambition de constituer à la fois, au sein de l'Union, un cadre, et une méthode - conjuguée à un processus - au sein duquel pourra s'élaborer, progressivement, une réponse européenne 'globale' aux aspirations du citoyen européen face aux risques globaux qui pèsent sur la Sécurité, sur la Prospérité et sur la Stabilité, tant au sein des frontières de l'Union, qu'à ses marches et au niveau mondial.
A titre indicatif, le présent rapport propose une première esquisse de l'architecture dynamique de l'UPC ainsi que de ses finalités (cf. le tome II).
Si le passage à l'acte est urgent, il doit néanmoins être entrepris au moyen d'une démarche graduelle rendant possible une différenciation. Car c'est nécessairement un double mouvement en sens opposé qui devrait s'imposer:
d'une part, admettre un degré d'engagement variant suivant les capacités et les volontés des Etats et des Peuples,
et, d'autre part, compenser cet élément d'incohérence dans un schéma d'approfondissement de l'intégration politique articulé sur une cohésion plus forte au niveau des institutions et des instruments d'action sur les plans intérieur et extérieur.
Ce double mouvement doit permettre à certains Etats membres d'amorcer une dynamique d'intégration plus étroite à l'intérieur de son cadre institutionnel sans en être empêchés par quiconque tout en conduisant l'ensemble des Etats membres de l'Union à y souscrire sans pour autant être tenus d'en accepter toutes les règles et les contraintes au même rythme (en vertu du principe de différenciation comme ce fut le cas pour l'UEM).
Une telle démarche devrait permettre, le moment venu, la conclusion d'un véritable 'Pacte de Sécurité, de Stabilité et de Citoyenneté' [Ses critères devront être établis non seulement sur la base d'objectifs et de critères quantifiés (ayant trait par exemple à la convergence des lois d'orientation et de programmation nationales ainsi que des budgets qui en découleront), mais également sur la base d'objectifs et de critères qualitatifs (ayant trait par exemple à la convergence des doctrines, ou encore à la simplification et, partant, à la meilleure appropriabilité des dispositions du Droit dans les matières relevant de la compétence de l'UPC)] à l'instar de ce que le processus dédié à l'instauration de l'UEM rendit possible lorsqu'il déboucha sur la conclusion du Pacte de Stabilité et de Croissance, puis sur la constitution de l'Eurogroupe [ce qui impose que puissent notamment y être utilisés les instruments de la coopération renforcée, de l'abstention constructive, et de la coopération structurée permanente ; la détermination juridique du nombre minimal d'Etats nécessaire pour enclencher des coopérations renforcées devant faire l'objet d'un examen particulièrement soigné afin de ne pas favoriser le développement de telles initiatives en dehors du cadre de l'UE].
Le second acte que doit poser l'Union doit porter à la fois sur la fixation de son propre cap politique et stratégique au travers de l'édification, dans le cadre précédent, d'un concept stratégique global pour sa politique de Sécurité ; première étape d'un processus plus ambitieux visant à édifier, sur des bases appropriées à la nature des nouveaux défis, et de manière progressive, son propre système de Sécurité [Le sens à donner à cette notion est explicité dans le tome III] de manière à donner corps à ses ambitions sans pour autant renoncer à ses engagements internationaux - ou à ceux de ses Etats membres - en la matière.
Troisième acte, le moment venu, l'Union devra s'attacher à inscrire l'ensemble de ces innovations conceptuelles et politiques dans le traité, de manière appropriée (par étape, si nécessaire).
Enfin, le présent rapport établit un plan d'action au niveau de l'Union européenne pour le très court terme destiné à concrétiser les voies d'effort dégagées par la présente étude en créant les conditions d'amorçage des deux processus énoncés plus haut: Concept global, UPC (cf. le chapitre suivant).
Plan d'action préconisé
Considérant que seules de telles initiatives permettront de créer les conditions d'un retour à la confiance des citoyens quant à l'avenir du projet européen, le présent rapport recommande d'examiner la possibilité politique pour le Conseil européen, la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen de prendre des initiatives en la matière, l'agenda politique européen 2007 - 2009 offrant une fenêtre d'opportunité tout à fait exceptionnelle pour agir. C'est dans cette optique que le présent rapport propose que soit mis en œuvre sans délai, au niveau de l'Union, un plan d'action articulé sur les deux objectifs politiques suivants:
Décider et organiser les modalités de l'instauration de l'Union politique et citoyenne ;
Anticiper et favoriser cette instauration au moyen d'actions concrètes
Le premier objectif de ce Plan consiste à amorcer, au niveau politique (sous présidence allemande et à l'initiative du Conseil européen), l'élaboration du cadre d'action pour les deux processus. Le second objectif consiste à créer, simultanément, les conditions techniques et fonctionnelles de cet amorçage.
Primo, afin de concrétiser le premier objectif évoqué ci-avant
Action 1: Sur la proposition conjointe de la Présidence du Conseil de l'UE et du Président de la Commission européenne, et après consultation du Parlement européen et des Parlements nationaux, le Conseil européen doit afficher de la manière la plus formelle qui soit l'objectif d'instauration, par étapes, d'une Union politique et citoyenne (UPC).
A cette occasion, il doit charger un comité d'étudier et de proposer les étapes devant mener à cette union. Ce comité, qui devrait être placé sous la présidence du Président de la Commission européenne, institution de l'Union gardienne des traités et de l'acquis communautaire qui dispose d'un pouvoir d'initiative, doit rassembler des personnalités de haut niveau émanant du milieu politique, des milieux professionnels concernés ainsi que de la Société civile.
Action 2: En anticipation des travaux qui seront engagés afin d'établir un nouveau traité, l'ensemble des institutions compétentes de l'Union, au premier rang desquelles le Parlement européen, les Parlements nationaux et la Commission européenne doivent entreprendre un examen approfondi des dispositions pertinentes du traité de Nice en vigueur ainsi que du traité constitutionnel signé à Rome en octobre 2004 afin de vérifier si elles peuvent être soit reprises en l'état, soit renforcées, soit complétées par de nouvelles dispositions, dans l'esprit des recommandations formulées ci-avant [ne serait-ce que pour marquer de manière lisible l'importance qu'elles attachent collectivement à l'adaptation des instruments et organes qu'elles dédient à la Sécurité aux exigences de cohérence et d'efficacité qui président autant à l'institution d'un traité ou d'une Constitution qu'à l'instauration d'une Union politique et citoyenne].
Secundo, afin de concrétiser le second objectif évoqué ci-avant, et de manière à souligner l'urgence autant que l'importance politiques de cette instauration, en même temps qu'à étayer le socle des analyses dont disposera ledit comité pour mener à bien sa mission, un certain nombre d'initiatives doivent être engagées également dès le premier semestre 2007 par chacune des grandes institutions de l'Union, en anticipation de - et afin de favoriser l'instauration de l'UPC. Ces initiatives doivent prioritairement porter sur les trois axes d'effort suivants:
E1: adapter les administrations attachées aux institutions de l'UE aux exigences emportées par les objectifs qui président à l'instauration de l'UPC ;
E2: clarifier les principes directeurs de la conception de la Sécurité propre à l'Union ;
E3: aller à la rencontre des attentes de clarification autant que des aspirations du citoyen de l'Union.
S'agissant de l'axe d'effort E1:
Action 3: Le Conseil européen doit décider la création auprès de sa Présidence d'une Autorité européenne de Sûreté / Sécurité dotée des compétences nécessaires pour exercer les responsabilités incombant au Secrétariat général permanent du Comité européen réunissant les Autorités nationales de Sûreté / Sécurité (organe dont la création doit être décidée par le Conseil européen), ainsi que d'un mécanisme robuste permettant notamment à cette Autorité:
en amont de toute décision du Conseil européen, de vérifier avec l'appui dudit comité la cohérence d'ensemble et la pertinence des dispositions et propositions de toute nature qui seront soumises à l'approbation de ce dernier du seul point de vue des considérations stratégiques, internationales et sécuritaires,
d'établir le tableau de bord général de la mise en œuvre des décisions du Conseil européen relatives aux questions stratégiques, sécuritaires et internationales, et de coordonner les travaux de la Présidence visant à assurer la coordination politique et la concrétisation des diverses formes de solidarité requises par ces décisions,
en amont de toute négociation avec des tiers entreprise par l'une ou l'autre des Institutions de l'Union, de vérifier la cohérence d'ensemble et la pertinence des dispositions et propositions de toute nature qui seront formulées au nom de l'UE, du seul point de vue des considérations de Sécurité ; aux termes de ces négociations, de vérifier la cohérence d'ensemble et la pertinence des dispositions et propositions de toute nature auront été arrêtées au nom de l'UE, du seul point de vue des considérations de Sécurité,
et, dans les limites de ses prérogatives et de ses compétences, et sans préjudice des prérogatives d'autres institutions et organes de l'Union ou des Etats membres compétents en pareilles matières,
d'enregistrer et de traiter les demandes de classification des organes et infrastructures critiques placées sous la responsabilité des Institutions européennes,
d'enregistrer et de traiter les demandes d'habilitation des personnalités de haut niveau amenées à exercer des responsabilités importantes au sein des Institutions européennes,
d'enregistrer et de traiter, les plaintes de caractère administratif formulées à l'encontre d'agents des institutions européennes soupçonnés d'avoir enfreint les règles relatives à la protection du Secret.
Action 4: La Présidence du Conseil de l'Union européenne doit être invitée à requérir une procédure d'évaluation des activités de l'Agence européenne de Défense à la fois dans la perspective de la préparation de son nouveau cadre budgétaire, et de manière à vérifier que son mandat couvre bien les missions qui ressortissent effectivement du cadre intergouvernemental, qu'il existe aucune duplication inappropriée entre ses activités et celles de la Commission européenne, et qu'aucune mission revêtant un caractère stratégique qui ne figurerait aujourd'hui dans son mandat exigerait d'y figurer.
Action 5: La Commission européenne doit procéder à une adaptation de l'organisation de ses propres Services (voire même de son collège) en leur donnant un mandat clair en la matière, et en les dotant des ressources qu'exige une telle dynamique. En particulier, elle doit entreprendre:
la création, auprès de sa Présidence ou de son Secrétariat général, d'une structure permanente dédiée à la coordination horizontale et à la supervision des activités ayant trait à la Sécurité, y compris sur les registres de la Sécurité, de la Défense et de l'Intelligence [« competitive intelligence » ou encore « business intelligence »] économiques, que ces activités aient ou non des implications militaires ou en matière de Défense,
la création d'un Comité politique, de Sécurité et de citoyenneté permanent sur le modèle du Comité économique et financier,
l'adaptation aux objectifs et aux exigences attachés à l'instauration de l'UPC de sa politique de recrutement comme de celle relative à la formation continue de ses personnels [L'ensemble des personnes et experts extérieurs appelés à rejoindre ces structures devant être dûment habilités],
la mise en place d'une politique d'équipements de ses services en matériels et systèmes d'information et d'analyse adaptés à ces objectifs et exigences.
Action 6: la Commission européenne doit engager une procédure d'évaluation des activités des différentes agences communautaires qui oeuvrent dans le domaine de la Sécurité [qu'il s'agisse de « security » ou de « safety »], en vérifiant la cohérence d'ensemble de ces activités.
Action 7: La Commission européenne doit entreprendre une étude d'impact relative à une éventuelle transformation de son Centre Commun de Recherche en Agence communautaire dédiée à la Sécurité placée sous sa responsabilité et son contrôle politiques, et dont le mandat et les moyens mis à sa disposition lui permettraient de développer de nouvelles activités de Recherche et de développement technologique dans l'esprit des innovations apportées au PCRD dans le cadre du thème « Sécurité » du programme Coopération du 7ème PCRD ; l'étude d'impact soit s'attacher à examiner notamment les effets possibles sur la consolidation de la base technologique et industrielle européenne jouant un rôle essentiel pour l'autonomie compétitive de l'Union en matière de Sécurité, y inclus la Défense, d'une articulation opérationnelle desdites activités avec celles menées dans le cadre de l'Agence européenne de Défense.
S'agissant de l'axe d'effort E2:
L'UE doit entreprendre une série de travaux d'analyse, de consultation et de concertation dans le but d'opérer une clarification formelle, par la voie d'un Livre blanc européen:
des objectifs politiques, cadres d'action et principes directeurs à partir desquels l'Union européenne entend élaborer sa propre conception de la Sécurité à l'intérieur des frontières de l'Union, d'une part, et à l'extérieur de ses frontières d'autre part, en veillant à dégager à la fois les champs qui relèvent de caractéristiques spécifiques à chacun de ces registres, et ceux qui relèvent de caractéristiques communes,
de la typologie des garanties de Sécurité, positives et négatives, des mesures de confiance et des mesures de réassurance attachées à chacun de ces registres, en veillant à distinguer entre ce qui relève du registre politique, du registre institutionnel, du registre de la codification, du registre judiciaire, du double registre éducatif et culturel, du double registre économique et financier, du registre commercial, du registre social, du registre diplomatique, du registre civilo-militaire et du registre militaire.
Une telle clarification doit être opérée dans la perspective combinée de l'après Programme de La Haye, de la révision du cadre budgétaire de l'UE, de l'élargissement de la zone Schengen, et, si possible, de l'établissement du nouveau cadre budgétaire triennal de l'Agence européenne de Défense.
Dans cette optique,
Action 8: Sur la proposition conjointe de la Présidence du Conseil de l'Union européenne et du Président de la Commission européenne, le Conseil européen doit inviter le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne:
à établir un accord interinstitutionnel établissant les nouveaux statuts ainsi que le nouveau mandat de l'Institut d'Etudes de Sécurité de l'Union européenne (IES) [qui est actuellement une agence de l'Union instituée au moyen d'une action commune PESC] afin qu'il devienne un office interinstitutionnel placé sous leur responsabilité et contrôle politiques conjoints [une option alternative est envisageable: elle consiste à transformer l'IES en agence de l'Union placée uniquement sous la responsabilité et le contrôle politiques conjoints du Conseil et de la Commission européenne],
et, le moment venu, à le doter des moyens d'action appropriés ;
ce, afin de permettre à cet Institut:
primo, d'initier le processus de clarification évoqué supra, en conduisant, pour le compte de l'UE, les travaux d'analyse, de consultation, de concertation et de coordination requis par un tel exercice ;
secundo, de conduire, pour le compte de l'UE, sans préjudice des dispositions du traité constitutionnel (et notamment de celles ayant trait à la création de la fonction de ministère des affaires étrangères de l'Union) et des dispositions qui pourraient être arrêtées par la Commission en la matière, les travaux d'analyse, de consultation, de concertation et de coordination requis par tout exercice commandité par l'une et/ou l'autre des institutions européennes,
tertio, d'animer et de coordonner les travaux entrepris par les différents collèges européens dédiés aux différentes dimensions de la Sécurité, et d'en rendre compte aux institutions européennes sous l'autorité desquelles il aura été placé.
S'agissant de l'axe d'effort E3:
Action 9: L'ensemble des Institutions de l'UE doivent être invitées à revisiter leur politique de communication afin que le citoyen de l'Union puisse prendre toute la mesure de l'importance, de l'intérêt et de l'efficacité de leur action politique en faveur des questions de Sécurité qui concernent sa vie quotidienne. A cette fin, elles doivent s'attacher à dépasser les obstacles qu'elles rencontrent dans les Etats membres en concluant avec eux comme avec les médias concernés un code de bonne conduite.
Action 10: Sur la proposition de sa Présidence, le Conseil européen doit donner mandat à la Commission européenne pour qu'elle examine les conditions et les modalités concrètes d'un recours à la méthode
« Lamfalussy » dans le cadre du processus comitologique qu'il conviendrait de mettre en place au sein de l'UE - ou, à défaut, au sein de l'UPC -.
Action 11: Le Parlement européen et la Commission européenne doivent être invités par le Conseil européen à procéder à la fois à une étude d'impact de la mise en place d'un Service civil européen ayant vocation à consolider de manière concrète la citoyenneté de l'Union sur le registre de la Sécurité, ainsi qu'à un examen approfondi des conditions et des modalités concrètes de son instauration.
Un tel plan d'action est non seulement compatible mais cohérent, dans ses finalités comme dans ses modalités, avec les préconisations présentées dans la revue Défense par le ministre français de l'Intérieur, M. Nicolas Sarkozy, lorsqu'il appelle à un renforcement du rôle du Parlement dans la dynamique publique dédiée à la Sécurité, ainsi qu'à la création de deux nouvelles institutions clé au niveau national, à savoir [Cf. l'interview publiée dans la revue Défense le 5 février 2007 - source: http://www.expansion.com ]
un 'Conseil de Sécurité nationale' dédié à la Sécurité intérieure, aux questions internationales et à la Défense militaire, et qui pourrait être activé en cas de crises nationales ou internationales ;
un 'Secrétariat national (ou une agence) de la Défense civile' ayant pour mission de préparer et de mettre en œuvre la politique nationale sur ce registre afin de faire face aux menaces terroristes ainsi qu'aux risques naturels ou technologiques.