Bruxelles, 22/04/2009 (Agence Europe) - En adoptant à une large majorité en 2ème lecture, mercredi 22 avril à Strasbourg, chacun des rapports amendant les cinq textes du 3ème paquet législatif pour la libéralisation du marché intérieur de l'électricité et du gaz, le Parlement européen a donné son feu vert à de nouvelles règles pour dégrouper les activités de production/fourniture et de transport des opérateurs énergétiques verticalement intégrés, garantir davantage d'investissements dans les infrastructures de réseau de transport, assurer une plus grande indépendance des autorités nationales de régulation, améliorer leur coopération transfrontalière, et renforcer les droits des consommateurs. Ce vote valide le compromis informel obtenu le 23 mars par les cinq rapporteurs du Parlement sur le 3ème paquet de libéralisation - la Britannique Eluned Morgan (PSE) pour la directive « électricité », l'Italien Romano Maria La Russa (UEN) pour la directive « gaz », l'Espagnol Alejo Vidal-Quadras (PPE-DE) pour le règlement « électricité », le Bulgare Atanas Paparizov (PSE) pour le règlement « gaz » et le Britannique Giles Chichester (PPE-DE) pour le règlement sur l'Agence de coopération des régulateurs - avec la Présidence tchèque du Conseil et la Commission (EUROPE n° 9868). Les États membres disposeront d'un an et demi pour mettre en application la plupart des dispositions du 3ème paquet.
Satisfaction générale des rapporteurs et du commissaire Piebalgs
Le Parlement peut être fier de son travail, a insisté Eluned Morgan, ouvrant le débat précédant le vote, mardi 21 avril, car il a réussi à placer le consommateur au centre du débat, pour lui assurer l'existence d'un marché plus juste et moins discriminatoire. De nouvelles mesures de protection sont désormais possibles (changement de fournisseur d'énergie, équipement en compteurs intelligents pour chaque famille), y compris des mesures pour les consommateurs les plus vulnérables, a rappelé la travailliste britannique. Mme Morgan a néanmoins admis que, concernant l'épineuse question de la séparation effective des activités de fourniture et de transport des opérateurs énergétiques, le Parlement, qui, comme la Commission européenne, reste persuadé que la séparation patrimoniale reste la meilleure solution pour garantir la concurrence sur les marchés de l'énergie, a accepté « un peu à contrecœur » le compromis conclu avec le Conseil. Pour son compatriote Giles Chichester, c'est le travail de l'Agence des régulateurs qui sera crucial. Pour lui, l'Agence doit être suffisamment indépendante et avoir des pouvoirs décisionnels plus étendus, jouer un rôle concret et non seulement consultatif. Le compromis Parlement/Conseil permet une véritable libéralisation, même si le Parlement aurait souhaité des dispositions plus ambitieuses, y compris en ce qui concerne les pouvoirs de l'Agence des régulateurs. Alejo Vidal-Quadras s'est lui aussi réjoui d'un compromis satisfaisant pour toutes les parties. Selon lui, la position ferme sur la question de la séparation, adoptée par le Parlement en 1ère lecture, lui a fourni un levier pour mieux négocier ensuite et lui a permis d'obtenir un cadre réglementaire plus strict, en particulier dans les pays qui choisissent l'option de séparation « ITO », du gestionnaire de réseau indépendant, où les compétences des régulateurs nationaux sont renforcées et leur indépendance à l'égard des gouvernements et de l'industrie est assurée. Selon M. Vidal-Quadras, ce nouveau rôle va réduire le risque de comportement anticoncurrentiel, en particulier dans les cas où les entreprises verticalement intégrées (VIC) abusent de leur position dominante pour freiner les investissements dans de nouvelles capacités infrastructurelles. Le conservateur espagnol s'est aussi réjoui de l'introduction dans le 3ème paquet d'une clause pays tiers pour éviter une mainmise étrangère sur le secteur énergétique de l'UE. Antonio Mussa a pour sa part souligné les nouveautés que comporte la directive « gaz », avec la mise en place de l'option « ITO », qui représente, à son avis, le meilleur résultat possible que pouvait atteindre le Parlement. Atanas Paparizov s'est quant à lui félicité du fait que de nouvelles infrastructures seront encouragées grâce à un plan d'investissements de dix ans. Outre l'amélioration de la concurrence et de la transparence, M. Paparizov estime que le 3ème paquet assure un équilibre des pouvoirs plus satisfaisant entre l'Agence pour la coopération des régulateurs et la Commission. Enfin, les cinq rapporteurs ont insisté sur l'importance d'une transposition dans les législations nationales et d'une mise en œuvre correctes de l'ensemble des textes du paquet.
Le citoyen est le destinataire principal de la création d'un véritable marché européen de l'énergie intégré, a insisté le commissaire à l'Énergie Andris Piebalgs, qui avait mis sur la table le 3ème paquet de libéralisation en septembre 2007 (EUROPE n° 9505). Selon lui, le cadre réglementaire qui va être mis en place apporte des améliorations sur plusieurs plans: - la facilitation des transports d'énergie transfrontaliers ; - la coopération transfrontalière entre les gestionnaires de réseau de transport (GRT), avec le développement de codes de réseau et de sécurité ; - un contrôle réglementaire plus clair avec des pouvoirs accrus pour les régulateurs nationaux ; - une transparence accrue et moins de manipulations possibles permises par une séparation effective entre la génération et la transmission de l'énergie. M. Piebalgs a en outre rappelé que la seule présentation du paquet avait eu des effets concrets sur le terrain, plusieurs VIC s'étant restructurées dans la foulée des propositions de la Commission et des amendements du Parlement.
Une législation trop faible pour protéger les consommateurs des cartels, selon Claude Turmes
Parmi les interventions des députés, notons que la Française Anne Laperrouze (ADLE) a jugé « réductif » de ramener le débat sur le 3ème paquet à la seule question de la séparation patrimoniale, « pourtant vitale ». Mme Laperrouze veut ajouter au bilan positif la coopération technique entre opérateurs et la clause « pays tiers », qui, bien que « moins sensationnelle » que celle proposée par la Commission, constitue une avancée.
Au nom des Verts, le Luxembourgeois Claude Turmes s'est montré moins optimiste, déplorant que, « malgré des progrès au plan de la 're-régulation', la nouvelle législation n'est pas assez contraignante pour empêcher les agissements criminels des oligopoles », dans le contexte de nouvelles fusions dans le secteur énergétique européen. Les consommateurs seront gagnants seulement si l'ensemble du marché fonctionne, or, insiste M. Turmes, les rachats d'entreprise qui se multiplient actuellement vont aboutir à l'apparition d'une dizaine de grands groupes, que devrait contrôler une législation anti-cartels « plus musclée ». « Il est stupéfiant de constater que les oligopoles ont encore une très grande influence sur la plupart des gouvernements et la droite au Parlement. Ces oligopoles parviennent ainsi à empêcher des réglementations nécessaires comme la séparation patrimoniale, l'accès réglementé au stockage du gaz, et la mise en place d'une Agence européenne des régulateurs avec de vrais pouvoirs. Une large coalition des ONG environnementales et de protection des consommateurs, des régulateurs indépendants et des représentants politiques progressistes est aujourd'hui plus que jamais nécessaire afin de juguler la domination des 'gros poissons' européens sur le marché et les politiques énergétiques », ajoute M. Turmes, dans un communiqué publié après le vote.
Le Polonais Jerzy Buzek (PPE-DE) a quant à lui appelé à ne pas négliger les intérêts des producteurs et fournisseurs d'énergie, et à assurer que les investisseurs étrangers bénéficient d'aussi bonnes conditions que celles accordées aux compagnies énergétiques européennes.
Aperçu détaillé du 3ème paquet de libéralisation tel qu'amendé en 2ème lecture
En renonçant à la seule solution de la séparation patrimoniale, solution la plus radicale privilégiée par la Commission, mais refusée par plusieurs États membres, pour dégrouper les activités de fourniture et de réseau des VIC et assurer une concurrence accrue sur les marchés de l'électricité et du gaz, le Parlement a permis de sortir de l'impasse des négociations embourbées depuis l'accord politique intervenu en octobre 2008 au Conseil (EUROPE n° 9759) après la prise de position du Parlement en 1ère lecture à l'été 2008 (EUROPE n° 9685 et 9700). Voici un aperçu des nouvelles règles visant à poursuivre la libéralisation du marché intérieur de l'énergie et à renforcer les droits du consommateur, aux termes du compromis trouvé le 23 mars.
Séparation effective. Les États membres pourront choisir entre trois options pour dissocier les activités de production/fourniture d'énergie et de transport des opérateurs énergétiques: - la dissociation intégrale des structures de propriété ; - le gestionnaire de réseau indépendant (option « ITO ») ; - le gestionnaire de transport indépendant (option « ISO »). Ces trois options de dégroupage s'appliqueront aux réseaux de transport - les gazoducs et les lignes à très haute tension reliant les grandes centrales électriques aux sous-stations situées dans les zones peuplées ou dans un autre État membre. Si un État membre décide d'imposer la séparation patrimoniale, toutes les VIC devront vendre leurs réseaux de gaz et d'électricité, ce qui impliquera la création de GRT séparés, chargés de la gestion de l'ensemble du réseau. Selon cette option, une société de fourniture et de production ne pourra pas détenir une part majoritaire dans un GRT. Les grandes infrastructures gazières nouvelles, comme les gazoducs reliant les différents États membres ou les installations de liquéfaction et de stockage du gaz naturel, pourront néanmoins être exemptées des exigences en matière de dissociation. Alternatifs à cette première option, les modèles « ITO » et « ISO » permettront aux compagnies énergétiques de conserver la propriété de leurs réseaux de transport. Avec l'option « ITO », les États membres pourront contraindre les VIC à confier la gestion technique et commerciale de leurs réseaux de transport à un organisme spécifique désigné à cette fin par l'État membre, le gestionnaire indépendant de réseau. Avec l'option « ISO », les VIC sont maintenues mais elles seront contraintes de se conformer à certaines règles pour garantir que ces deux branches d'activité fonctionnent de manière réellement indépendante: - un organe de surveillance composé de représentants des sociétés gazières, d'actionnaires indépendants, de représentants du GRT responsable pour les décisions qui pourraient avoir une incidence significative sur la valeur des actifs ; - un programme de conformité comprenant des mesures destinées à prévenir toute conduite discriminatoire et un agent de conformité chargé de veiller à sa mise en œuvre ; - le personnel de gestion ne pourra pas travailler pour la société de fourniture et de production pendant les trois années avant et les quatre années après qu'il ait travaillé pour le GRT ; - tous les accords commerciaux et financiers conclus entre la société intégrée et le GRT devront être approuvés par les autorités nationales de régulation. Les États membres disposeront d'un an et demi pour transposer l'une de ces trois options en droit national. Les capitales ayant la possibilité de choisir entre ces trois options, la nouvelle législation les autorisera à prendre des mesures proportionnées, non-discriminatoires et transparentes pour garantir des conditions de concurrence égales pour toutes les compagnies opérant sur leur territoire. En outre, une « clause pays tiers » vise à éviter que les réseaux de transport ou leurs propriétaires soient contrôlés par des compagnies énergétiques de pays tiers, tant qu'elles ne remplissent pas certaines conditions. Ainsi, un régulateur national aura le droit de refuser la certification à un GRT contrôlé par un ou des ressortissants de pays tiers si cette compagnie ne respecte pas les obligations en matière de découplage et si son entrée sur le marché met en péril la sécurité de l'approvisionnement de l'État membre ou de l'UE. Les États membres auront trois ans et demi pour mettre en application cette clause.
Des droits renforcés pour les consommateurs. Avec la nouvelle législation, les consommateurs auront la possibilité de changer de fournisseur d'électricité et/ou de gaz en 3 semaines et sans frais, de recourir à des mécanismes assurant un traitement efficace des plaintes (ombudsman de l'énergie) et à des mécanismes de compensation si le niveau de qualité du service fait défaut. Ils bénéficieront aussi d'une meilleure information sur leurs droits. La Commission devra publier un aide-mémoire du consommateur d'énergie listant des informations pratiques relatives à ces droits. Enfin, d'ici 2020, 80% des consommateurs devront être dotés d'un compteur intelligent. Le Parlement a aussi obtenu que les États membres soient tenus de garantir le service universel à tous les clients résidentiels et, si nécessaire, aux PME de moins de 50 employés. Ces clients auront droit à avoir la fourniture d'électricité d'une qualité spécifique à des prix raisonnables, facilement et clairement comparables, transparents et non discriminatoires. Les États membres devront aussi prendre des mesures appropriées contre la pauvreté énergétique, via les plans d'action nationaux ou des allocations sociales garantissant la fourniture énergétique nécessaire aux consommateurs les plus défavorisés.
Une coopération transfrontalière accrue. Pour les situations d'urgence, le 3ème paquet vise aussi à promouvoir la solidarité régionale, en exigeant des États membres qu'ils coopèrent en cas de coupures graves de l'approvisionnement en gaz, et ce en coordonnant les mesures d'urgence nationales ou en développant et améliorant les interconnexions pour le gaz et l'électricité. Pour renforcer la coopération entre les autorités nationales de régulation, le 3ème paquet prévoit la création d'une Agence communautaire qui aura pour mission de superviser la réalisation des nouveaux projets d'interconnexion et de coopération régionale entre GRT, et de garantir la compatibilité des différents cadres réglementaires d'une région à l'autre. L'Agence pourra aussi prendre des décisions réglementaires dans les cas où différents régulateurs nationaux ne sont pas en mesure de s'entendre dans un délai de six mois sur les termes et conditions d'accès à des infrastructures transfrontalières. Le 3ème paquet prévoit aussi la formalisation des groupements de GRT, pour l'électricité comme pour le gaz, pour assurer une évolution technique saine des réseaux européens de transport. L'Agence fixera des lignes directrices non-contraignantes, sur la base desquelles elle-même et les groupements de GRT mettront au point des codes de réseau contraignants sur l'interopérabilité, les procédures opérationnelles à suivre en cas de situations d'urgence, l'efficacité énergétique des réseaux. Ces codes de réseau contraignants devront être avalisés par la Commission européenne, précise le règlement.
Investissement dans les infrastructures. Le 3ème paquet oblige tous les GRT à soumettre tous les ans aux autorités nationales de régulation un plan de développement des réseaux sur 10 ans basé sur l'offre et la demande existantes et projetées. Ce plan devra indiquer les principales infrastructures de transport à construire ou à moderniser au cours des dix années à venir. Pour identifier les déficits d'investissement, en particulier dans les capacités transfrontières, les groupements de GRT devront publier tous les deux ans un plan non contraignant de développement du réseau sur 10 ans, plan basé sur les plans de développement nationaux. Le régulateur national pourra demander à un GRT de modifier son plan décennal de développement du réseau s'il n'est pas en conformité avec le plan européen. En outre, les régulateurs pourront prendre des mesures garantissant que les investissements pris dans le plan de développement du réseau soient effectivement réalisés.
Une indépendance accrue des régulateurs nationaux. Le 3ème paquet vise aussi à garantir que tous les régulateurs nationaux soient indépendants des gouvernements comme des intérêts de l'industrie. Chaque État membre devra se porter garant que son autorité nationale de régulation exerce ses pouvoirs de façon impartiale et transparente. Pour garantir l'indépendance de son régulateur national, tout État membre devra veiller à ce qu'il dispose de sa propre enveloppe budgétaire annuelle et puisse exécuter son budget en toute indépendance, et que les membres de son conseil d'administration soient nommés pour un terme fixe de cinq à sept ans, renouvelable une fois. Les nouvelles dispositions législatives renforcent également les pouvoirs et les tâches des régulateurs nationaux pour ce qui est de fixer ou approuver les tarifs réglementés de transport ou de distribution, de veiller à ce qu'il n'y ait pas de chevauchement des subventions entre les activités de transport, de distribution ou de fourniture, de prendre des décisions contraignantes concernant les compagnies d'énergie et d'imposer des sanctions effectives, proportionnés et dissuasives aux compagnies ne se conformant pas aux exigences prévues par le troisième paquet énergie, et notamment des amendes pouvant aller jusqu'à 10% du chiffre d'affaires annuel de la compagnie. (E.H. avec L.G.)