Perplexités qui subsistent. La cérémonie de lancement de l'Union pour la Méditerranée (dont notre bulletin n° 9703 a amplement rendu compte) s'est déroulée conformément aux attentes: rien de moins, rien de plus. L'élément positif est double: relance de l'attention politique sur cette vaste région cruciale, et, en marge, bribes de relance d'un dialogue politique entre quelques participants en direction de l'apaisement des conflits. Les éléments de perplexité sont bien plus nombreux: différences abyssales entre les aspirations et les positions des pays tiers méditerranéens, caractère vague des objectifs, confirmation des divergences sur les aspects institutionnels, volet financier et budgétaire nébuleux. Ces divergences ou incertitudes se sont répercutées sur la cérémonie par quelques absences (Libye et roi du Maroc notamment), la renonciation à la « photo de famille » traditionnelle, et des acrobaties diplomatiques pour éviter des proximités non souhaitées. Et surtout, au-delà des déclarations officielles, plusieurs attitudes perplexes ou sceptiques, résumées par la remarque d'un «ancien» de la coopération euro-méditerranéenne qui avait participé à la cérémonie analogue de 1995 pour le lancement du processus de Barcelone: ce jour-là, tous les pays participants étaient représentés au plus haut niveau, « mais ensuite plus personne n'est venu et le processus s'est politiquement ensablé ». L'Union pour la Méditerranée prévoit un Sommet tous les deux ans; on saura à partir de 2010 s'il s'agira de rencontres efficaces ou de cérémonies superficielles.
Le bilatéralisme fonctionne. Les remarques qui précèdent se réfèrent à la nouvelle Union (dénomination dangereuse, avec la signification que ce terme a prise en Europe) et non aux réalisations et évolutions, en cours ou prévisibles, des relations entre l'UE et tel ou tel pays tiers méditerranéen: union douanière avec la Turquie, zone de libre-échange (agriculture exclue) avec la Tunisie, partenariat spécial avec le Maroc, partenariat énergétique avec l'Algérie, pour ne pas parler des négociations d'adhésion avec la Turquie et la Croatie et, à terme, avec d'autres pays balkaniques. Mais une Union réunissant 44 ou 45 pays, alors que les ambitions et les possibilités sont tellement différentes ?
Une supercherie à éliminer. Il faut d'abord éliminer la supercherie consistant à comparer l'Union pour la Méditerranée à la première Communauté européenne. C'est vrai que l'unité de l'Europe avait commencé par des solidarités concrètes dans deux secteurs, le charbon et l'acier ; mais relisons les Mémoires de Jean Monnet: « Les propositions Schuman sont révolutionnaires. Leur principe fondamental est la délégation de souveraineté dans un domaine limité mais décisif. La coopération entre les nations, si importante soit-elle, ne résout rien. » La Haute Autorité de la CECA avait une structure et des pouvoirs supranationaux. Le charbon jouait à l'époque le rôle qui est aujourd'hui celui du pétrole, et l'acier était le nerf de la guerre. Les comparaisons seront valables le jour où, par exemple, l'Algérie et les autres pays pétroliers auront accepté de soumettre leurs réserves d'hydrocarbures à une Haute Autorité supranationale, les décisions seront prises en commun et les frontières seront ouvertes partout.
Remarques sur le texte. Nos lecteurs disposent du texte de la déclaration commune approuvée à Paris (N° 2500 de notre série Europe-Documents). J'ajoute quelques remarques. La déclaration annonce que le processus de Barcelone est étendu à Croatie, Bosnie-Herzégovine, Monténégro et Monaco. Le caractère de lien entre l'UE et la rive Sud (laquelle réunit des pays qui ne peuvent pas aspirer à l'adhésion) est ainsi dilué ; l'extension ne risque-t-elle pas de nuire à la cohésion, les objectifs des participants étant si différents ?
Deuxième remarque: le paragraphe 2 de la déclaration représente un véritable hymne au processus de Barcelone, à ses ambitions et à ses résultats, l'objectif de la nouvelle Union étant de le renforcer. Contradiction par rapport aux affirmations précédentes sur l'échec du processus de Barcelone ? La partie politique de la déclaration (paix, sécurité, démocratisation, droits de l'homme, libertés fondamentales) reprend explicitement la déclaration de Barcelone de 1995. De plusieurs côtés, il avait été reproché au nouveau projet de négliger ces aspects ; ils sont repris, mais en se référant au texte ancien.
Troisième remarque: les pays tiers méditerranéens ont obtenu que leur revendication essentielle figure clairement dans la déclaration: la nouvelle initiative viendra compléter les relations bilatérales que l'UE entretient avec ces pays (une liste les cite). Ces relations continueront d'exister dans les cadres actuels (par.13). L'action de la nouvelle Union sera indépendante de la politique d'élargissement de l'UE, des négociations d'adhésion et du processus de préadhésion. Il est donc établi que chaque pays garde ses objectifs et ses ambitions, qui, on le sait, diffèrent radicalement et qui ont pour les pays concernés beaucoup plus d'importance que la participation à la nouvelle Union: adhésion pour quelques-uns, partenariat spécial pour d'autres, coopération énergétique dans un cas, libre-échange dans un autre.
Financements nébuleux. L'aspect financier n'est pas oublié ; pour certains pays tiers, il est essentiel. Mais l'UE, on le sait, a ses soucis: les situations budgétaires des États membres imposent la rigueur. Les grandes disponibilités de réserves monétaires et de liquidités financières sont désormais ailleurs, en Chine et dans les pays pétroliers, alors que les pays européens peinent à consolider leurs acquis sociaux. Le volet financement de la déclaration commune (paragraphe 31) est donc prudent. Une Annexe à la Déclaration commune rassure quand même les pays tiers méditerranéens en statuant que les six « projets régionaux » retenus (dépollution de la mer, autoroutes de la mer, plan solaire, etc.) ne pourront être financés au détriment des dotations budgétaires bilatérales existantes ; on ne touchera pas aux subventions bilatérales de l'UE au titre de l'instrument de voisinage ou de l'instrument de préadhésion. Les pays bénéficiaires ont obtenu que ce soit écrit en toutes lettres. Toutefois, pour les financements alternatifs, le paragraphe 31 de la Déclaration commune, déjà cité, ne contient aucun engagement, mais un principe: la nouvelle Union devra disposer de moyens de financement supplémentaires. Au-delà de ce principe, il n'y a qu'une énumération de sources possibles: contributions du budget communautaire, contributions des pays partenaires, participations du secteur privé, utilisation d'instruments de prêts qui déjà existent.
Institutions à préciser. La partie la plus détaillée de la déclaration est celle relative au fonctionnement institutionnel et à la bureaucratie supplémentaire qui sera installée, à Bruxelles et ailleurs. Mais les aspects controversés n'ont pas été réglés: ni la durée de la coprésidence Sarkozy, ni le siège du nouveau secrétariat permanent (les villes candidates sont nombreuses, on le sait), ni son financement ; pour le moment, on sait que ce secrétariat aura une personnalité juridique distincte et un statut autonome (par. 24). Il reviendra aux ministres des Affaires étrangères de clarifier ces aspects et d'en décider par consensus. L'Union pour la Méditerranée ne manquera pas de fonctionnaires dévoués, il n'y a pas de pénurie à craindre.
Quelques conclusions simples. Mon tour d'horizon (qui s'appuye sur les textes et sur la réalité, au-delà de la rhétorique inévitable dans les cérémonies solennelles) appelle quelques conclusions simples:
1. Le terme « Union » ne correspond pas à la réalité. Ce n'est qu'une façade rhétorique. Il n'y a et il n'y aura aucune unité d'action ni d'ambitions entre la Croatie et l'Égypte, la Mauritanie et la Slovénie, Monaco et l'Égypte, la Turquie et l'Algérie. Chaque pays poursuivra ses objectifs comme auparavant.
2. Dans les cas où une certaine unité d'objectifs semble exister, aucune réalisation ne pourra avoir un caractère multilatéral si les pays de la rive Sud n'agissent pas comme un ensemble. C'est le cas de la zone de libre-échange euro-méditerranéenne qui ne peut pas exister aussi longtemps que les barrières subsistent entre les pays tiers méditerranéens ; ce n'est pas une opinion, c'est un fait. Une zone de libre-échange est un espace où les marchandises circulent librement entre tous les pays participants et les règles sont uniformes. Sans quoi, il est tout au plus possible d'introduire un degré variable de liberté des échanges entre l'UE et l'un ou l'autre pays de l'autre rive, sur un plan bilatéral. C'est bien ce qui se passe, d'une manière totale (Turquie) ou très avancée (Tunisie), ou partielle. Ce n'est pas parce qu'un secrétaire d'État français (Anne-Marie Idrac) affirme que la zone de libre-échange euro-méditerranéenne en 2010 est « tout sauf théorique » que la réalité change. Les textes, y compris les résolutions du Parlement européen, devraient en prendre acte au lieu d'avaliser des calendriers dépourvus de toute signification.
3. « Conditionnalité » affaiblie ? La Déclaration commune a repris les grands principes et les objectifs politiques du texte de Barcelone de 1995 (voir plus haut), mais en concret leur respect ne conditionne pas la mise en œuvre du projet. Ses institutions et organismes existent, la voie est libre pour les projets indiqués. L'attitude de Nicolas Sarkozy est connue: l'Europe reste fidèle à ses principes et poursuit leur réalisation, mais si elle attend pour agir que la démocratie, la liberté et les droits de l'Homme soient partout reconnus et pratiqués, son dialogue et ses coopérations avec le reste du monde seraient bien limités.
L'affaiblissement de la conditionnalité est considéré par certains comme un signe de réalisme, par d'autres comme un recul inacceptable. Les réactions contradictoires du Parlement européen à la décision de M. Sarkozy de participer à la cérémonie d'ouverture des Jeux olympiques ont été instructives à propos de cette dualité d'évaluation. Jusqu'à quel point l'Europe peut-elle « faire la leçon » et exiger que d'autres peuples et d'autres cultures reprennent ses règles et ses principes ? Une réponse simple n'existe pas, étant entendu que de son côté l'Europe ne saurait pas admettre qu'on lui demande de renoncer à ses propres principes. C'est un aspect important des relations euro-méditerranéennes, sur lequel cette rubrique reviendra demain. (F.R.)