Le débat sur les initiatives de la Commission européenne relatives à l'énergie est entré tout de suite dans le vif, y compris les critiques et les aspérités prévisibles. La négociation sera longue et ardue: le commissaire Andris Piebalgs espère qu'elle pourra se conclure sous la Présidence française du Conseil, donc avant la fin de 2008. C'est un délai normal, tellement les enjeux sont importants et les propositions de la Commission courageuses et en partie révolutionnaires, et en tenant compte du fait que le Parlement européen y jouera un rôle essentiel, car il est co-législateur: il n'y aura pas de législation européenne sans son accord. Le PE vient d'ailleurs de réclamer une politique étrangère commune pour l'énergie (voir notre bulletin d'avant-hier), en anticipant en partie ses orientations sur le nouveau paquet.
Pour le contenu des projets et les réactions, je renvoie à ce que Emmanuel Hagry a écrit jour après jour pendant ces deux dernières semaines, et à cette rubrique dans le bulletin n° 9503 pour une évaluation d'ensemble. Je vais évoquer aujourd'hui deux aspects spécifiques essentiels.
Les grands groupes ne représentent pas nécessairement «l'intérêt national» de leurs pays. Ainsi qu'il était prévu, les grands groupes intégrés (en France Total, Suez et surtout « Electricité de France» et «Gaz de France» ; en Allemagne E.ON) ont réagi négativement au projet de séparer les activités de production et de distribution, et l'ont fait avec un langage parfois cinglant: absurdités, non-sens, erreur stratégique et ainsi de suite. Le PDG (président directeur général) de Gaz de France, Jean-François Cirelli, a déclaré: « Ne peut-on pas laisser les anathèmes de côté, et vérifier les hypothèses avant d'imposer les solutions ? L'unbundling n'est ni dans l'intérêt du consommateur, ni de la politique européenne, ni de la sécurité de l'approvisionnement.» Les groupes intégrés contestent que la séparation entre les deux types d'activités relancerait les investissements dans les réseaux ; ces groupes ont au contraire intérêt à investir dans de nouvelles interconnexions, alors que les gestionnaires exclusifs des réseaux vivent des goulets d'étranglement.
Le commissaire Piebalgs a répondu en introduisant dans le débat un aspect qui auparavant, à ma connaissance, était laissé dans l'ombre, c'est-à-dire que les intérêts des groupes intégrés ne coïncident pas nécessairement avec les intérêts des Etats membres auxquels ils appartiennent. Il a déclaré dans une interview: « Il y a d'un côté des entreprises très satisfaites de la situation actuelle et qui sont, bien sûr, opposées au découplage, et de l'autre côté un gouvernement qui prendra bien sûr en considération les intérêts de ces groupes mais aussi ceux des entreprises consommatrices et des citoyens, en termes de prix et de sécurité d'approvisionnement ». Et dans un texte qu'il a lui-même signé, le commissaire a précisé: «Les opérateurs intégrés n'ont aucun intérêt à faire des investissements qui facilitent l'émergence d'une concurrence sur leurs marchés actuels ». L'autonomie des distributeurs est, à son avis, nécessaire pour faciliter l'émergence des petits producteurs et des énergies renouvelables. Si les opérateurs intégrés vendent gaz et électricité et en même temps contrôlent les réseaux, « ils feront tout leur possible pour empêcher leurs concurrents de se connecter ; ils pourront notamment empêcher les interconnexions avec les autres marchés ». Il faut donc créer un environnement concurrentiel. M. Piebalgs a expliqué: « Je sais que c'est difficile pour beaucoup de groupes de renoncer à leur position dominante sur leurs marchés nationaux. Mais le statu quo ne servirait que les intérêts de ces groupes et non ceux de nos citoyens, qui payent très cher un niveau de services insuffisant.»
Les alliés de la Commission. Dans sa bataille, la Commission a un allié: les industriels grands consommateurs d'énergie, qui estiment payer celle-ci trop chère. Quelques secteurs se sont exprimés de manière explicite, notamment le CEFIC, qui représente l'industrie chimique européenne. L'organisme représentatif de l'industrie en général, BusinessEurope, est plus prudent, et on le comprend, car il parle au nom des employeurs en général, y compris les producteurs ou distributeurs d'énergie relevant du secteur privé. Mais sur le principe de la séparation BusinessEurope a été clair: « Un unbundling effectif est essentiel pour créer un accès non-discriminatoire aux réseaux ». Il n'a toutefois pas choisi entre les deux formules indiquées par la Commission, la séparation patrimoniale ou bien la séparation de la gestion ; il se réserve d'étudier cet aspect en détail. Les petites et moyennes entreprises, en revanche, ont opté nettement pour la formule visant à séparer la propriété des deux activités, ainsi que d'ailleurs le BEUC, qui représente les consommateurs et qui estime que l'UE devrait aller encore plus loin dans l'affirmation de la concurrence.
Positions nationales mouvantes. Je crois que se trompent ceux qui donnent pour acquis que, dans la négociation au sein du Conseil, la France et l'Allemagne s'opposeront radicalement au principe de l'unbundling. Leurs gouvernements savent que la négociation sera longue et difficile, et, pour le moment, ils ne renoncent pas à leurs réserves. Toutefois, présenter le couple France/Allemagne comme « le front du non » est prématuré et approximatif. Même si en France les groupes intégrés sont largement contrôlés par l'Etat, et la position officielle à l'égard de l'unbundling est officiellement négative, il est normal de prévoir que les autorités tiendront compte des différents éléments cités par M. Piebalgs. Quant aux autorités allemandes, il faut lire attentivement les indications publiées dans notre bulletin n° 9506: ce que le secrétaire d'Etat à l'économie Joachim Wuermeling a fermement rejeté, c'est la formule de la séparation patrimoniale (ownership unbundling), mais il a été nettement plus disponible à l'égard de la formule alternative autorisant les groupes intégrés à garder la propriété des réseaux à la condition qu'ils en confient la gestion à un opérateur indépendant (ISO: Independent System Operator). L'Allemagne réfléchit par ailleurs à un renforcement des pouvoirs de gestion des agences nationales de régulation vis-à-vis des groupes intégrés. Les positions de certains autres Etats membres sont en train d'évoluer, du moins partiellement, par rapport aux positions de départ qu'Emmanuel Hagry avait résumées dans notre bulletin n° 9492. Il y aura des pressions puissantes dans tous les sens, les chefs d'Etat ou de gouvernement seront sans doute engagés personnellement dans la négociation ; il serait présomptueux d'en anticiper le résultat ou d'exclure des compromis.
Il ne faut pas oublier l'importance de l'unbundling pour les relations extérieures. Le second élément que j'entends souligner est d'abord une constatation: ni les partisans ni les adversaires de l'unbundling n'ont, à ma connaissance, mis l'accent sur son importance pour permettre à l'UE de se protéger raisonnablement contre le risque que les colosses des pays tiers prennent le contrôle des réseaux énergétiques européens. Ceci ne concerne pas seulement Gazprom ; la Chine et certains pays du Golfe disposent de capacités financières analogues. La Commission ne suggère aucune mesure protectionniste mais l'égalité de traitement, c'est-à-dire l'application de la législation européenne aux entreprises des pays tiers, selon les mêmes principes valables pour les entreprises communautaires. En clair: si l'unbundling devient obligatoire pour les groupes européens, il le sera aussi pour Gazprom et pour n'importe quel autre opérateur qui sera actif dans l'UE. Mais si l'unbundling n'est pas introduit, comment l'imposer aux pays tiers ?
Les autorités russes ont compris l'importance de cet aspect et elles se sont tout de suite auto-invitées: par son porte-parole, Gazprom s'est dit « prêts à contribuer au débat » en tant que fournisseur « fiable » de gaz et « investisseur majeur dans les infrastructures qui acheminent ce gaz en Europe», en exprimant la confiance « que sa voix sera entendue » (voir notre bulletin n° 9506). Le cas russe introduit dans le débat tout le problème de la participation des autorités publiques à l'activité des acteurs du marché. L'énergie est de plus en plus considérée, on le sait, comme un élément essentiel de la politique étrangère. C'est dans ce sens que M. Poutine l'utilise, et le Parlement européen vient par ailleurs de s'exprimer cette semaine même, avec clarté et fermeté, en faveur d'une politique étrangère commune de l'UE en ce domaine (voir notre bulletin n° 9510). D'ailleurs, le ministre italien Pierluigi Bersani a déclaré que la négociation en cours entre ENI (au nom d'un consortium auquel participent notamment Total, Exxon et Shell) et les autorités du Kazakhstan à propos du gisement de Kashagan représente «une affaire européenne». Le commissaire Piebalgs a rencontré à ce sujet le ministre kazakh de l'énergie, Sauat Mynbayev, et il a souligné que les partenariats énergétiques doivent se fonder sur le respect mutuel, la transparence, la prévisibilité et la non-discrimination (voir notre bulletin n° 9507).
Equilibre indispensable. L'équilibre est indispensable entre, d'une part, le fonctionnement correct du marché et le respect des règles de concurrence, et, d'autre part, la sécurité des approvisionnements ; et les autorités politiques ont nécessairement un rôle à jouer. La Commission européenne estime que les prix de l'énergie sont aujourd'hui trop élevés dans l'UE, et qu'il faut tenir compte autant des intérêts des consommateurs et des entreprises industrielles que de ceux des opérateurs énergétiques ; l'unbundling est, à son avis, indispensable pour renforcer la concurrence et diversifier l'offre. M. Piebalgs a affirmé que pour l'électricité la séparation totale entre producteurs et distributeurs représente la bonne formule, alors que pour le gaz chaque Etat membre pourrait choisir entre l'ownership unbundling et l'Independent System Operator. Mais il a en même temps souligné que cette séparation n'a aucune influence sur la participation de l'Etat. Ecoutons-le: « Un Etat peut garder le contrôle de la société qui gère les infrastructures énergétiques, car les entreprises contrôlées par l'Etat peuvent être aussi efficaces que les entreprises privées, en particulier pour la gestion des réseaux. Mais quand un Etat contrôle à la fois le producteur et le réseau, il faut deux entreprises séparées.» De son côté Neelie Kroes a expliqué en détail pourquoi, du point de vue de la concurrence, la séparation est nécessaire et pourquoi la situation actuelle est insuffisante et insatisfaisante (voir notre bulletin n° 9507).
Dans leurs débats, qui seront déterminants, les parlementaires européens doivent tenir compte de tous les aspects, en évitant de se laisser guider exclusivement par les questions de principe ou de doctrine.
(F.R.)