Funchal, 24/09/2007 (Agence Europe) - Véritable laboratoire d'idées, le Conseil informel des ministres du Développement a clôturé ses travaux le 22 septembre dans l'archipel de Madère (région autonome du Portugal) sur un succès. Joao Gomes Cravinho, secrétaire d'Etat portugais aux Affaires étrangères et à la Coopération, qui a orchestré les débats, s'en est fait l'écho devant la presse en citant les progrès de la réflexion sur les moyens concrets d'accroître l'efficacité de l'aide pour fournir une réponse adaptée aux « situations de fragilité » spécifiques dans lesquelles se trouvent certains pays en développement (gouvernance et capacité institutionnelle déficientes, manque de contrôle du territoire ou monopole de l'utilisation de la force, performances économiques faibles ou déclinantes, développement inégal, niveaux élevés de corruption, manque de transparence, risque élevé d'instabilité politique et de conflits violents, manque de culture de la démocratie).
Mais bien d'autres résultats ont donné matière à satisfaction: le consensus sur la nécessité de mieux articuler les politiques européennes de sécurité et de développement, les progrès vers l'adoption du « consensus européen sur l'aide humanitaire » proposé par la Commission européenne, le message de soutien à la Commission pour conclure, dans les délais impartis, la négociation laborieuse des accords de partenariat économique (APE) entre l'UE et six sous-ensembles régionaux ACP (Afrique/Caraïbe/Pacifique).
La participation du Parlement européen, représenté par Josep Borrell, président de la commission développement du Parlement, et de plusieurs de ses collègues engagés dans le développement, est également à porter au crédit de cette réunion ministérielle. Glenys Kinnock, travailliste britannique, coprésidente de l'Assemblée parlementaire paritaire ACP/UE, a salué cette ouverture qui traduit « la crédibilité qu'accorde le Conseil au Parlement » et permet d'apporter une autre perspective, « notamment quand les ministres mettent l'accent sur l'importance de consolider la société civile dans les Etats fragiles, et tendent à oublier que l'absence de parlement ou des parlements qui n'ont pas suffisamment de moyens techniques ou de ressources humaines, sont aussi une cause de fragilité et d'insécurité ».
La division du travail: un outil à mettre en pratique dans les situations de fragilité
« Nous sommes tous d'accord pour dire qu'il faut améliorer nos capacités d'intervention dans la situation où un Etat n'a pas la capacité de répondre aux besoins de sa population en termes d'accès à la santé, l'éducation, la justice, mais aussi quand le partenariat est difficile et qu'on n'a pas les moyens de prendre les engagements politiques nécessaires », a déclaré M. Cravinho.
Au cours du débat, les Etats membres (surtout les pays du Nord) ont reconnu l'opportunité de mettre en pratique le code de conduite sur la division du travail proposé par la Commission pour tirer le meilleur parti des valeurs ajoutées de chacun (Commission et Etats membres) et éviter que certains pays en situation de fragilité ne se retrouvent « orphelins de l'aide », par opposition aux « chouchous de l'aide » comme la Tanzanie et le Mozambique.
L'eurodéputée Glenys Kinnock a souligné toute l'injustice qu'il y a à se détourner de pays comme la Sierra Leone et le Liberia, qui, à l'issue des élections, « font tout ce qu'ils peuvent », pour « voir la lumière au bout du tunnel, comme l'a dit le ministre autrichien », mais ont cruellement besoin de fonds. « Ellen Johnson-Sirleaf au Liberia est formidable et si courageuse, pourtant, elle n'a pas d'infrastructures, pas d'électricité, pas d'eau. Comment peut-elle construire une gouvernance forte, un pays fort ? Elle ne le peut pas», a fait observer Mme Kinnock.
Les Néerlandais, soutenus par les Allemands, ont proposé que l'on réunisse les donateurs autour d'un pays à situation fragile pour trouver des moyens financiers, mettre en pratique une meilleure division du travail et des règles de décaissement beaucoup plus souples permettant une réponse rapide à la situation de fragilité, qui aurait valeur d'exemple. Une idée que le commissaire Louis Michel a prise au bond pour tenter de la mettre en oeuvre, « convaincu qu'une bonne division du travail et la flexibilité des règles peuvent faire la différence, dans un pays comme le Burundi, par exemple ».
L'idée de créer des « pools de financement » pour acheminer l'aide dans un pays donné a également été avancée, mais sans faire l'unanimité. Quoi qu'il en soit, la réflexion engagée permettra au Conseil d'adopter des conclusions formelles en novembre, qui « fourniront des orientations », a précisé M. Cravinho.
Sécurité et développement: les deux faces d'une même médaille
Evoquant l'échange de vues sur les moyens d'améliorer la cohérence entre les politiques de développement et de sécurité, le président du Conseil a parlé du « début d'un processus qui sera long sur la sécurité et la défense, et la sécurité et le développement », deux problématiques qui constituent souvent « les deux faces de la même médaille » car on ne peut pas parler de sécurité sans développement, qu'il n'y a pas de développement sans sécurité et qu'il n'y a ni sécurité ni développement sans respect des droits humains. « Il nous faut accorder nos violons », a concédé le président, en reconnaissant l'existence de difficultés « d'ordre culturel » quand il s'agit de marier défense et développement , « mais nous avons déclenché un processus de réflexion dans lequel chacun reconnaît la nécessité de progresser davantage et de travailler main dans la main ».
Sur le terrain, certaines opérations militaires s'inscrivant dans des missions de paix jouent un rôle qui relève davantage du développement, quand les mandats des acteurs de la sécurité prévoient la création des conditions minimales pour permettre la reprise de l'aide humanitaire ou son accès plus facile. Mais, souligne M. Cravinho, « il ne faut pas que le hasard dicte l'articulation à opérer dans des situations de conflits. Nous avons exploré des pistes » pour éviter cet écueil (NDLR). L'idée de dresser un inventaire des enseignements tirés de l'expérience acquise en vue de planifier des actions futures, est l'une de ces pistes.
Le président a insisté sur la nécessité de concilier « des aspects différents tenant à la nature des objectifs respectifs des politiques de sécurité et de développement », les missions de la PESD, aussi efficaces soient-elles, étant axées sur le court terme, quand « le développement n'est pas le court terme ». D'où la nécessité d'assurer le suivi des missions PESD par des efforts plus durables, qui seraient planifiés à long terme dans un cadre stratégique global.
En marge de la session, Nuno Severian Teixeira, ministre portugais de la Défense nationale, qui a participé à l'échange de vues, a souligné devant la presse, toute la difficulté qu'il y a à trouver la frontière entre la sécurité et le développement. Le débat en cours vise, selon lui, à « développer des techniques, des outils pour déterminer où elle se situe exactement ». Au cours du débat, le Royaume-Uni, le Danemark et les Pays-Bas qui sont les pays les plus avancés en matière de concertation entre les ministres des Affaires étrangères, du Développement et de la Défense, ont dit qu'ils doivent progresser davantage. « Nous sommes tous d'accord pour poursuivre l'exploitation des synergies existantes », a conclu le président du Conseil, annonçant qu'un programme de travail sera élaboré pour 2008 afin d'améliorer la capacité d'intervention de l'UE dans les situations post-conflit.
A propos de l'échange de vues sur l'efficacité de l'aide humanitaire de l'UE, le Président a parlé de « progrès importants » susceptibles de permettre l'adoption, en fin d'année, du consensus humanitaire, « qui servira d'orientation pour la Commission, les Etats membres, mais aussi le Parlement ». La participation au débat de l'eurodéputé français, Thierry Cornillet, rapporteur au Parlement sur le sujet, témoigne de l'implication du Parlement dans la réflexion.
Louis Michel, commissaire européen au Développement et à l'Aide humanitaire, s'est, pour sa part, félicité de « discussions de très haut niveau sur des sujets extrêmement sensibles » - discussions qui, selon lui, ont permis de voir clairement les lignes de convergence et les consensus possibles. « Ce Conseil informel marquera un tournant dans l'évolution des concepts », comme celui de la gouvernance, ou encore celui de la division du travail «qui fait son chemin », estime le commissaire.
Ravi des progrès vers l'adoption du consensus humanitaire pour une efficacité accrue de l'aide, le Commissaire a souligné tout l'intérêt qu'il y aurait à ce que « les 27 définissent une stratégie, une vision commune minimale, par rapport aux Nations unies, par exemple».
Evoquant le débat sur les liens entre politiques de sécurité et développement, le Commissaire a insisté sur la nécessité de règles d'engagement précises des forces militaires, sans lesquelles, selon lui, il n'y a pas moyen d'assumer la responsabilité politique. « Le développement a sa finalité propre, la sécurité aussi. La Commission prépare un document pour préciser cela », a-t-il annoncé (voir interview séparée du commissaire).
Hommage a été rendu à l'exposé d'Antonio Guterres, Haut commissaire des Nations unies aux Réfugiés, venu présenter aux ministres les trois grands défis qui attendent l'UE en matière de développement - les problèmes de sécurité, les questions liées au changement climatique, les populations en mouvement. Sa vision humaniste des migrations globales et son appel à l'UE à jouer, dans la réponse à ces questions, un rôle de premier plan, plus homogène, sur la scène internationale, ont été salués.
En réponse à l'exposé de Jorge Sampaio, Envoyé spécial des Nations unies sur la lutte contre la tuberculose pour la réalisation des objectifs de développement du millénaire (ODM), le président du Conseil a assuré que « Le sommet UE/Afrique (des 8 et 9 décembre à Lisbonne) sera utilisé comme plate-forme de dialogue avec l'Afrique pour la réalisation des ODM, tout particulièrement dans le domaine de la santé ».
Il faut conclure les APE dans les temps ou, à défaut, des accords les plus complets possibles
Commentant la discussion consensuelle sur la négociation des accords de partenariat économique, M. Cravinho a souligné l'importance des APE qui vont « convertir les relations préférentielles de trente ans entre l'UE et les ACP » en un régime commercial compatible avec les règles de l'OMC. La volonté des ministres est de « renforcer notre engagement à appuyer le développement des pays ACP », a-t-il précisé. Il s'agit de négociations « complexes » sur lesquelles Peter Mandelson, commissaire au Commerce, a fait le point en rappelant l'approche poursuivie par la Commission: celle d'une libéralisation progressive et asymétrique des échanges, avec de très longues périodes de transition. Comme il l'avait fait le 11 septembre devant le Parlement, le Commissaire s'est alarmé du retard pris dans les négociations par la quasi-totalité des régions (aucune d'entre elles, pas même la Caraïbe, pourtant réputée la plus avancée, n'a, à cette heure, présenté d'offre d'accès au marché aux Européens, les négociations avec l'Afrique de l'Ouest et l'Afrique de l'Est étant les plus problématiques). Il a également rappelé l'impératif de respecter la date-butoir du 31 décembre 2007, faute de quoi, à l'expiration de la dérogation obtenue à l'OMC pour le régime de préférences unilatérales au titre de l'Accord de Cotonou, les ACP ne pourront compter sur rien d'autre que le SPG, nettement moins avantageux que ne l'est l'offre d'un accès au marché européen libre de quotas et de contingents pour la quasi-totalité des produits ACP, avec des périodes transitoires pour le sucre et le riz.
Sur cette base, le président du Conseil a fait état d'« un consensus sur la nécessité d'appuyer la Commission dans ce processus ». Le rapport détaillé que présentera la Commission en octobre permettra d'identifier « les régions qu'elle entend aider tout particulièrement » pour conclure un APE, a-t-il ajouté.
N'y aurait-il pas lieu, compte tenu des difficultés manifestes, de se rendre à l'évidence et de songer à un report de la date-butoir ? Il n'en est pas question, répond le président, « pour la simple raison qu'il n'y a pas de base juridique pour poursuivre des accords préférentiels. Nous avons la nécessité absolue de parvenir avant la fin de l'année à des accords les plus complets possibles. Et si ce n'est pas possible, il faut un accord général de principe avec toutes les régions, avec certains détails à régler en janvier, février, mars, sachant qu'il est plus facile de boucler les négociations sur les produits que sur les services ».
Je ne hurlerai pas avec les loups, affirme Louis Michel
Totalement solidaire de Peter Mandelson, Louis Michel a dit ne pas comprendre tous ceux - ONG, certains parlementaires - qui poussent les ACP à ne pas s'engager résolument vers des APE. « En tant que commissaire au Développement, il me serait extrêmement facile de crier avec les loups. Je ne le ferai pas. Les APE sont en réalité des accords de développement. Il n'y a pas de développement durable sans marchés régionaux intégrés et d'économie prospère venant de l'initiative, de la créativité, de la consommation des hommes et des femmes d'Afrique. Au fond, on encourage les ACP à faire ce que nous avons nous-mêmes fait en Europe et qui a fait de nous la première puissance économique et commerciale du monde. C'est une dynamique progressive. Peter Mandelson l'a très bien expliqué », a déclaré M. Michel.
Le commissaire enfonce le clou: « Il ne s'agit pas de libéraliser d'un coup au 1er janvier 2008. On va progressivement, mettre les ACP en condition d'ouvrir les marchés, pour certains produits plus vite, pour d'autres moins vite, pour certains ça prendra 25 ans, pour d'autres il n'y aura pas de limite. Il y a sans doute eu un problème de communication quelque part. Un autre argument, plus fort que tout autre: un point de croissance dans les échanges commerciaux en Afrique, ça fait plus de deux fois ce que l'on donne par an en aide au développement à l'Afrique. Cela veut dire que vous n'aurez pas de développement soutenable uniquement avec de l'argent du développement, avec une politique exclusivement caritative du développement.
Revenant à la problématique des Etats en situation de fragilité, le Commissaire concède qu'il y aurait moins de problèmes avec l'ouverture des marchés si les pays ACP disposaient d'Etats consolidés, capables d'assurer leurs grandes fonctions régaliennes. Car, pour ce fervent partisan du libéralisme, « le libéralisme sans Etat, c'est comme le renard libre dans le poulailler. Mais on n'a rien inventé de mieux que le libéralisme pour créer la prospérité ». Et à ceux qui lui opposent que l'Europe a pu se développer en pratiquant d'abord le protectionnisme, Louis Michel rétorque: « Les périodes de transition que nous proposons, c'est du protectionnisme utile ».
Glenys Kinnock en faveur d'un plan B
Si Peter Mandelson affirme qu'il n'y a pas d'alternative aux APE, autre que le SPG, Glenys Kinnock est d'un tout autre avis. Elle juge vraisemblable que la majorité des régions ACP ne sera pas en mesure de signer « tant il y a de problèmes, sur les questions de Singapour, sur les règles d'origine, sur l'intégration régionale, sur la composante développement des accords ». Le moment venu, il faudra bien se rendre à l'évidence, estime-t-elle. « Le plan B » qu'elle appelle de ses vœux, tout comme « Chris Davies, du groupe ALDE au Parlement, des députés communistes, des universitaires, des négociateurs ACP au niveau technique » est le suivant: la signature, avec chaque région ACP, d'un accord cadre sur les principes et le calendrier, puis l'application, par la Commission du SPG Plus à tous les ACP, c'est-à-dire le SPG et le maintien des préférences actuelles.
« Le SPG seul serait dévastateur pour les pays ACP qui ne sont pas des PMA, comme le Kenya, Maurice », souligne la députée en observant que l'incertitude planant actuellement sur ce que seront les tarifs crée déjà des problèmes aux exportateurs ACP. En l'absence d'accord au 31 décembre prochain, les négociateurs n'auront d'autre choix que de continuer. Et la sollicitation d'une dérogation à l'OMC permettrait d'offrir « des mois précieux pour la poursuite des négociations, en mettant à profit le temps nécessaire pour qu'aboutisse une procédure de règlement d'un litige à l'OMC », estime Mme Kinnock.
En l'absence de reliquats du Fonds européen de développement (FED), la non-ratification de l'accord de Cotonou (la ratification doit intervenir impérativement avant la fin de l'année) est un autre motif de préoccupation, étant donné la lenteur des procédures de ratification, en Pologne, en Italie, à Malte, notamment. Glenys Kinnock n'a pas manqué d'en alerter les ministres européens du Développement, en soulignant que cette incertitude, elle aussi, « fragilise des pays déjà fragiles ». (an)