Pour une autre gouvernance mondiale. Ayant suivi de près, avec un intérêt teinté d'admiration, l'action de Pascal Lamy à la tête de la politique commerciale de l'Union européenne, et sa réflexion parallèle sur une meilleure organisation de la gouvernance mondiale, j'estime importante sa nomination à la direction de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Ses convictions, sa compétence et son dynamisme apporteront un nouveau souffle à l'organisation de Genève, qui en a besoin, en donnant un élan décisif au premier objectif du cycle de négociations en cours, c'est-à-dire inclure mieux et davantage les pays en développement (surtout le groupe des pays moins avancés) dans le commerce international. M. Lamy avait déjà contribué efficacement à cet objectif dans ses fonctions précédentes (même s'il était souvent mal compris, parfois par les intéressés eux-mêmes), et sur ce point, il ne changera pas d'avis en changeant de fonctions.
Je suis quand même conscient que le changement de fonctions implique aussi des changements de comportements. Hier, son devoir institutionnel était de défendre les intérêts de l'Union européenne ; demain, il sera de tenir compte des intérêts de tous les Etats membres de l'OMC et de faciliter les points de rencontre et les compromis. Mais je ne pense pas qu'il modifiera ses convictions les plus ancrées, concernant en particulier: a) l'exigence de régimes spéciaux et de dérogations à la clause de la nation la plus favorisée en faveur des pays moins développés (son initiative «tout sauf les armes» l'a prouvé) ; b) la nécessité de promouvoir progressivement une gouvernance mondiale couvrant les questions économiques, environnementales et sociales dans leur ensemble et pas seulement les questions commerciales. Ces dernières sont déjà soumises, grâce à l'OMC, à des règles contraignantes, mais elles ne peuvent pas rester isolées. Dans son livre «La démocratie-monde: pour une autre gouvernance mondiale», Pascal Lamy esquissait déjà ses réponses, fondées sur la définition de normes minimales valables pour tous, sur la notion de biens collectifs mondiaux (« les biens que nous choisissons de promouvoir ou de défendre collectivement », notamment dans le domaine environnemental) et sur les fameuses (et controversées) préférences collectives qui ne sont pas du tout des préférences commerciales mais des «choix de société» faits par les peuples.
La bataille contre le sida. Comment les réflexions citées de Pascal Lamy influenceront-elles son action ? Je n'en sais rien. Mais j'ai une certaine idée de la manière dont il «fonctionne». Je prendrai comme exemple l'affaire des médicaments contre le sida. Le problème, on le connaît: le respect du droit de la propriété intellectuelle est une règle commerciale logique, indispensable notamment pour encourager la recherche et donc développer l'innovation ; mais face à des pandémies telles que le sida, la malaria et la tuberculose, cette règle peut entrer partiellement en conflit avec la primauté de la vie humaine. L'OMC, compétente en matière de propriété intellectuelle, en a débattu pendant deux ans, avec acharnement, et en été 2003 les Etats membres ont abouti à un accord permettant aux pays en développement d'importer des «médicaments génériques» contre le sida (c'est-à-dire en dérogation aux règles de la propriété intellectuelle, qu'ils soient fabriqués par les détenteurs eux-mêmes des brevets ou bien en Inde ou au Brésil).
Pascal Lamy avait été, au nom de l'UE, l'auteur principal de cet accord (extrêmement complexe notamment à cause de la nécessité de normes spécifiques empêchant que les produits «génériques» soient réexportés vers l'Europe ou ailleurs à cause de la corruption endémique dans certains pays pauvres). Ce résultat exceptionnel avait été contesté par la démagogie galopante de ceux qui réclamaient le démantèlement des multinationales. Or, une bataille politique en ce sens aurait été compréhensible s'il avait existé dans le monde un autre acteur économique en mesure d'étudier et d'expérimenter pendant des années les médicaments nouveaux ; mais la réalité est là, un tel acteur économique et scientifique n'existe pas. En théorie, un régime communiste puissant et scientifiquement à l'avant-garde, comme autrefois l'URSS, pourrait avoir les moyens nécessaires. Mais le seul objectif de ces régimes semble être la puissance militaire. L'URSS a su devancer les Etats-Unis dans la conquête de l'espace mais n'a pas apporté une seule réalisation innovante contribuant au progrès de la société civile, même pas une voiture automobile efficace. Pour l'usage irresponsable de l'énergie nucléaire (Tchernobyl ! Et les scories radioactives enfouies dans les mers!), là, les soviétiques étaient forts. Les régimes qui aujourd'hui encore s'inspirent à la même doctrine sont hantés par la même obsession de la puissance, avec en tête la Corée du Nord qui se vante d'avoir la bombe atomique mais laisse mourir de faim ses enfants en faisant appel à la charité internationale. La bataille contre le sida avait deux ennemis: le fanatisme religieux qui condamne les précautions parce que «c'est un péché», et le fanatisme politique.
Le choix était clair: soit contribuer à combattre le sida par les moyens disponibles, soit se préoccuper d'un résultat politique, et tant pis pour les malades. Qui a rencontré, ne fût-ce qu'en photographie, le regard des enfants africains malades du sida, ne pouvait pas hésiter. Pascal Lamy n'a pas hésité, et n'a eu de paix qu'au moment où les grandes firmes pharmaceutiques ont dû céder. Je mets dans le même panier ses adversaires dans cette bataille, que ce soient les étudiants de l'Université de Louvain qui voulaient s'opposer par la violence à l'octroi du doctorat honoris causa à Pascal Lamy parce qu'il avait transigé avec les multinationales d'origine américaine, ou les « no-global » détruisant par rage voitures et vitrines. Pour les uns comme pour les autres, les enfants qui meurent du sida étaient le dernier souci.
Equilibrer les pouvoirs ? L'évocation du passé m'a éloigné du sujet, mais il me paraissait intéressant d'indiquer un exemple de ce que pourraient être la signification et l'efficacité de l'action de l'OMC, à la condition … Quelle condition ? Je ne vais pas m'engager dans un exercice théorique pour lequel je n'ai ni l'autorité ni la compétence. Mais je peux rappeler l'analyse de M. Lamy lui-même dans le livre déjà cité, qui avait paru en mars 2004. Il constatait le décalage entre l'absence de pouvoirs réels des multiples agences de l'ONU, d'une part, et l'OMC, d'autre part. Les agences de l'ONU sont légitimes (Haut Commissariat pour les réfugiés, UNICEF pour les enfants, Organisation mondiale de la Santé, etc.) mais «elles n'ont ni les moyens ni la cohérence qui seraient indispensables à leur efficacité». L'organisation la plus importante, l'OIT (Organisation internationale du travail), qui ne dépend pas de l'ONU car elle est beaucoup plus ancienne, a été en mesure de construire «un véritable système de références internationales en matière de protection du travail et de droits des travailleurs» mais «sans moyens de le faire appliquer et de le rendre contraignant, et en raison du manque de liens suffisants avec les législations produites par les autres organisations et institutions, c'est une sorte de général sans armée». Dans le domaine environnemental, qui prend de plus en plus d'importance et où la gouvernance mondiale est de plus en plus urgente, il n'existe même pas d'organisme spécifique.
En face, l'OMC est efficace dans son rôle de « juge suprême du commerce mondial ». La fonction de tribunal exercée par son Organe de règlement des différends (ORD) « lui procure une efficacité tout à fait unique sur la scène de la gouvernance actuelle (…) L'ORD tranche des conflits commerciaux qui, parfois, touchent à des ordres juridiques différents: environnement, droit du travail, sécurité alimentaire…». En y ajoutant le caractère déséquilibré du FMI (où le pouvoir de décision appartient aux pays riches), le résultat est que l'OMC représente « un îlot émergé mais isolé de la régulation internationale » qui règle des « problèmes globaux de toute nature pour lesquels la gouvernance internationale ne dispose d'aucun instrument véritablement adapté». Pascal Lamy indique des pistes permettant d'orienter le monde vers une gouvernance globale qui respecterait les «choix de société» des peuples et leurs traditions. Mais ce n'est pas une entreprise qui peut être menée à bien en quelques années.
Que faire en attendant ? Je rappelle quelques idées qui circulent. L'OMC pourrait améliorer l'équilibre entre sa capacité de décision et l'insuffisance des pouvoirs d'autres organismes des Nations Unies, en tenant compte des résultats des activités de ces derniers. Le respect des règles de l'OIT concernant les droits syndicaux ou l'interdiction du travail des enfants pourrait, par exemple, devenir une condition préalable pour bénéficier de la libération des échanges. En outre, un meilleur équilibre pourrait être introduit entre le respect des règles de l'OMC elle-même: le pays qui enfreint de manière évidente et permanente les dispositions interdisant la contrefaçon et le piratage ne devrait pas bénéficier automatiquement et de plein droit des dispositions sur la liberté du commerce. Il ne devrait pas exister une «hiérarchie des normes».
Un chapitre à part, les échanges agricoles. Le commerce des produits agricoles mériterait une analyse spécifique. Je ne citerai pas les prises de position de Pascal Lamy affirmant l'impossibilité d'appliquer aux produits agricoles les dispositions relatives aux échanges de produits industriels, car, à l'époque, il parlait au nom de l'UE. Mais je me permets une suggestion: l'OMC ne devrait pas fonder son analyse des intérêts agricoles réels des pays en développement sur les documents officiels des organismes et des bureaux d'études de l'ONU, et encore moins sur ceux des ONG (Organisations non gouvernementales) qui affichent comme objectif la liberté des échanges mondiaux. Les analyses de l'ONU sont parfois bureaucratiques, théoriques et prétentieuses ; les prises de position de l'Oxfam et de la FTA défendent les intérêts du grand commerce, qui sont autant respectables que d'autres mais qui n'ont aucun rapport avec les intérêts des paysans des pays pauvres. J'aurai l'occasion de le prouver.
(F.R.)