Un pas vers la reconnaissance. Les forces politiques favorables, en France notamment, à un cadre juridique européen pour les Services d'intérêt général (SIG) estiment le moment venu pour de nouvelles initiatives. L'adoption le mois dernier par le Parlement européen de la résolution Herzog , s'ajoutant à la Charte des droits fondamentaux, aux arrêts de la Cour de justice et à d'autres actes précédents, est considérée comme un nouveau pas vers la reconnaissance de la signification essentielle de ces services pour l'Union. Des malentendus et des divergences subsistent, mais le vote parlementaire représente, selon la plupart des observateurs et des forces politiques, une étape significative du long effort de clarification et de compréhension. Le rapporteur Philippe Herzog avait considéré, immédiatement après le vote, que le résultat était "globalement positif", malgré les ajustements qu'il avait acceptés à son projet initial afin que son adoption soit assurée. M.Herzog, qui appartient à la Gauche unitaire française, et les socialistes allemands Bernhard Rapkay et luxembourgeois Robert Goebbels avaient réussi à faire passer en plénière plusieurs amendements favorables à un traitement spécifique des SIG dans l'Union. En principe, le centre-droit s'y opposait, mais ces amendements avaient obtenu suffisamment de voix de parlementaires PPE ou libéraux, notamment français, pour être approuvés, parfois de justesse: 266 voix contre 253 pour l'amendement Goebbels qui renverse le principe fondamental qui avait été retenu par la commission économique du Parlement. Dans le sens que le texte voté dit que ce sont les règles de concurrence qui doivent être compatibles avec les obligations de service public, et non pas ces dernières qui doivent être compatibles avec les règles de concurrence.
L'aspect institutionnel est fondamental. La portée de la résolution a été ensuite précisée et complétée par la "Lettre de Confrontations Europe", publication dirigée par Philippe Herzog lui-même. L'éditorial signé par Claude Fischer, secrétaire générale de l'association, met l'accent sur l'aspect institutionnel. Par son vote, écrit-elle, le Parlement s'oppose à ce que la Commission européenne continue à décider seule les mesures d'application des principes généraux applicables aux SIG: "c'est le législateur (Conseil et Parlement) qui prendra la décision. Les députés ont refusé les pleins pouvoirs à Mario Monti, Commissaire à la concurrence, qui souhaite, à la suite de l'arrêt Altmark de la Cour de justice, décider seul des règles concernant le financement des SIG". En réalité, le Commissaire à la concurrence ne décide rien à lui seul, c'est la Commission qui décide en tant que collège. Mais il est clair que la gauche du Parlement a en point de mire l'article 86 paragraphe 3 du Traité, qui attribue à la Commission la responsabilité d'adopter les directives ou décisions appropriées concernant en particulier le respect des règles de concurrence par les entreprises chargées de la gestion des services d'intérêt économique général. A son avis, cette matière devrait suivre la procédure législative normale, où la Commission propose, le Parlement et le Conseil décident: c'est le principe de la codécision. Ce n'est pas seulement une question de principe (qui avait déjà, il y a pas mal d'années, suscité des discussions acharnées entre le Conseil et la Commission, à propos de la libéralisation des télécommunications), mais aussi d'actualité.
Le projet en discussion à la Commission est contesté. Pourquoi d'actualité? Parce que la Commission est justement en train de préparer la directive qui peut être définie, avec une certaine approximation, le "texte d'application" de l'arrêt Altmark de la Cour de justice. Cet arrêt, du 24 juillet dernier, a notamment réaffirmé la licéité des aides d'Etat qui compensent le coût des obligations de service public; mais il a en même temps condamné les surcompensations. Or, les modalités d'application doivent être précisées: comment déterminer la limite des aides licites? Les services de la concurrence, sous la responsabilité du Commissaire Mario Monti, ont élaboré le projet de directive qui est actuellement en discussion entre les différentes directions générales. La calendrier initial de la Commission prévoyait son approbation par le collège le 4 février; l'échéance a maintenant glissé au 18 février, et elle pourrait glisser encore. Ce projet, même s'il n'est pas officiel, est contesté par une partie du Parlement à la fois sur le plan des principes et pour son contenu. La résolution Herzog, adoptée par le PE avec une majorité en définitive très nette (383 voix favorables contre 123), "invite la Commission à ne pas recourir à l'article 86 paragraphe 3" pour définir les aides d'Etat licites ou interdites, en estimant que la Commission devrait pour le moment envisager une "dérogation provisoire" à l'interdiction des aides, et que les règles générales devraient être définies ultérieurement par la procédure de codécision Parlement/Conseil. La résolution parlementaire demande explicitement à la Commission de prendre position, en avril au plus tard, sur un cadre juridique européen pour les SIG, à instaurer "au titre de la procédure de codécision". Or, si la Commission doit s'exprimer d'ici deux ou trois mois sur le cadre juridique d'ensemble, est-il logique qu'elle adopte auparavant une directive contraignante sur l'aspect essentiel des compensations financières pour les obligations de service public? Ne dépasse-t-elle pas ses compétences en voulant interpréter elle-même la jurisprudence de la Cour?
A cette remarque générale s'ajoutent les critiques spécifiques au projet de directive en discussion. Son point de départ est que l'entreprise (publique ou privée) chargée d'un service d'intérêt économique général doit travailler à des coûts comparables à ceux d'une société standard opérant sans les subsides de l'Etat. Ce principe est difficilement contestable: il faut éviter les surcompensations qui coûtent cher aux finances publiques, il faut éviter que les entreprises publiques fonctionnent avec des sureffectifs évidents, aux frais du contribuable, et ainsi de suite. Les contestations commencent lorsque l'on rentre dans les critères d'application. J'en citerai deux qui sont contestés: a) le projet prévoit que les prestations prêtées uniquement ou essentiellement aux entreprises (et pas au public) ne sont pas à considérer comme des services d'intérêt économique général; b) étant donné que les "compensations" versées pour la gestion de petits services seraient automatiquement autorisées, le projet de l'étude fixe comme plafond un chiffre d'affaires annuel inférieur à 40 millions d'euros et une subvention ne dépassant pas 15 millions. Des limites aussi basses, ajoutées à certaines conditions supplémentaires à celles indiquées dans l'arrêt Altmark, élargiraient la notion de surcompensation, au détriment notamment des prestations sociales, éducatives ou environnementales.
L'intervention d'Elisabeth Guigou. A ce point du débat, et lorsque des incertitudes subsistent sur l'attitude de la Commission (la directive sera-t-elle effectivement approuvée le 18 février? Le projet initial sera-t-il modifié?), l'association française Europartenaires a présenté à Bruxelles, dans une manifestation organisée avec la fondation allemande Friedrich-Ebert, son rapport "En Europe, le service public est d'intérêt général". Etabli par un groupe de travail présidé par Christian Vigouroux, ce document est le résultat d'une réflexion approfondie, et je me limiterai à en citer la conclusion: les SIG peuvent être des moteurs de relance économique et contribuer efficacement à l'amélioration de la compétitivité de l'Europe.
En présentant ce document, Elisabeth Guigou, présidente fondatrice d'Europartenaires, a estimé le moment venu de poursuivre une reconnaissance pleine et entière des services d'intérêt général au niveau européen. Le chemin a été long, car au départ le terme même de "service public" était incompréhensible dans une large partie de l'Union. Aujourd'hui, l'expression "services d'intérêt général" est comprise en Europe et s'impose progressivement. Les Etats membres qui rejetaient le concept se sont rendu compte qu'ils l'appliquent en réalité. Lors des négociations sur le Traité d'Amsterdam, "on avait mis le pied dans la porte". Ensuite, la Charte des droits fondamentaux, les documents de la Commission européenne (dont le "Livre vert" de l'année dernière), plusieurs arrêts de la Cour de justice et la résolution Herzog ont jeté les bases d'un cadre juridique européen. On avance petit à petit: les évolutions vont dans le bon sens, notamment au sein du PE, et la Commission européenne demeure ouverte (mais il ne faut pas lui donner un "chèque en blanc"). Pour Mme Guigou, ce que prévoit le projet de Constitution est une base suffisante. Le cadre juridique devra être évolutif car les exigences se modifient (par exemple, le "risque sanitaire" à niveau international est un concept récent). Il faut continuer à travailler, trouver des alliés. Mme Guigou a aussi souligné avec vigueur que les revendication françaises concernant les SIG ne sont en rien contradictoires avec les engagements concernant l'ouverture des marchés (avec une réserve pour le service passagers des chemins de fer) et concernant la concurrence entre fournisseurs publics et privés de SIG: la France respectera ses engagements.
Le président du groupe de travail, Christian Vigouroux, a estimé que la démarche vers un cadre juridique européen ne doit pas être "défensive" mais propositive. Les approches des Etats membres diffèrent encore sensiblement, mais, à son avis, les distances sont moins grandes que ce qu'il paraît, car "l'essentiel existe dans tous les pays, la réalité est là". Il est difficile de traduire en mots cette réalité, mais c'est possible: l'UE a réussi à définir des concepts encore plus complexes. Il faut mettre ensemble les nombreux textes qui existent, les faire coïncider, recueillir ce qui est acquis et le traduire en termes juridiques. Le parlementaire européen Bernhard Rapkay (groupe socialiste, allemand) a souligné l'unité d'intentions entre l'Allemagne et la France: l'exigence allemande de sauvegarder l'autonomie des autorités régionales et locales dans la fourniture des services d'intérêt général n'est en rien incompatible, à son avis, avec un cadre juridique européen. Ce qui compte, c'est le modèle de société poursuivi. Bart Ouvry, ministre plénipotentiaire à l'ambassade belge à Paris, a affirmé que la Belgique est "à côté de la France".
J'ai essayé de fournir une base pour la compréhension des enjeux - essentiels pour le modèle européen de société- et des thèses en présence. Nos lecteurs disposent du texte intégral de la résolution Herzog (reproduite dans le N.2345 de notre série EUROPE/Documents du 23 janvier) et des comptes-rendus du débat (bulletin du 14 janvier) et du vote parlementaire (15 janvier), ainsi que des réactions en sens divers des groupes politiques du PE et des milieux économiques (20 janvier). Je vais essayer prochainement de tirer quelques conclusions du point de vue communautaire. (F.R.)