Qu'y a-t-il de véritablement acquis dans le projet de Constitution à propos de la politique européenne de défense? La question peut paraître inopportune ou provocante, car, d'une façon ou d'une autre, tous les commentateurs ont écrit que le succès principal de la Conférence intergouvernementale (CIG) a été jusqu'à présent le compromis sur la PESD, qui a dépassé les résultats de la Convention elle-même. Le texte négocié d'abord entre les "trois grands" (France, Royaume-Uni, Allemagne), discuté par la CIG au niveau des ministres des Affaires étrangères fin novembre à Naples, mis au point sous la responsabilité de la Présidence italienne début décembre et soumis à la CIG au niveau des chefs de gouvernement les 12 et 13 décembre à Bruxelles, a complété le projet de la Convention dans ce domaine sur deux aspects essentiels: la "coopération structurée" (par laquelle les Etats membres ayant des capacités militaires plus élevées prennent des engagements plus contraignants) et la "clause de défense mutuelle", curieusement appelée "coopération plus étroite". Malgré l'échec global du Sommet, ce chapitre n'a plus été discuté et il est considéré comme un acquis, le principal peut-être, de la Constitution. Qu'en est-il exactement?
Deux modifications majeures aux résultats de la Convention. Hubert Haenel, qui faisait partie de la Convention (où son rôle n'a pas été négligeable) et préside la délégation pour l'UE du Sénat français, a voulu y voir clair et il a organisé une audition d'Armand De Decker, président de l'Assemblée de l'UEO. Voici donc que le 14 janvier s'est tenue une réunion spéciale de la délégation citée et de la commission "affaires étrangères et défense" du Sénat, avec aussi la participation des sénateurs français membres de l'Assemblée de l'UEO, pour faire le point. M.Haenel lui-même avait préparé une "communication" extrêmement intéressante sur les textes de la Constitution relatifs à la PESD. En constatant que le compromis issu des contacts bilatéraux France/RU/Allemagne, repris par la Présidence italienne, comporte quelques modifications substantielles par rapport au projet de la Convention, il souligne la portée et la signification de ces innovations qui touchent les aspects pour lesquels est prévue la "différenciation" entre les Etats membres (les autres aspects- élargissement des "missions de Petersberg", clause de solidarité en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe, création de l'Agence européenne de l'armement et mise en oeuvre des missions de "gestion de crise"- s'appliquent en principe à tous les Etats membres). Ainsi:
a) le lancement de la "coopération structurée" ne serait plus automatique dès l'entrée en vigueur de la Constitution, avec un protocole indiquant a priori la liste des pays participants, mais il ferait l'objet d'une décision ultérieure du Conseil statuant à la majorité qualifiée, fixant la liste des pays. Les adhésions ultérieures seraient décidées à la majorité par les pays participants. Selon M.Haenel, "le texte est rédigé de telle manière que l'on a le sentiment que l'admission revient de droit dès lors que l'Etat qui souhaite rejoindre la coopération structurée respecte les critères et souscrit aux engagements prévus". Ces modifications répondent de toute évidence aux critiques des pays qui, la Pologne en tête (voir cette rubrique du 24 octobre dernier), reprochaient au projet de la Convention de créer un club fermé, l'unanimité des Etats participants étant prévue dans ce projet pour toute nouvelle adhésion. L'ouverture aux pays qui, au départ, resteraient en dehors de la "coopération" est renforcée par la nouvelle disposition prévoyant que les délibérations se dérouleront en présence de tous les pays de l'Union.
M.Haenel souligne aussi que le "protocole" sur les critères de participation n'impose aucun engagement quantitatif, alors que pendant les travaux de la Convention "la plupart avaient en tête l'idée d'un pourcentage minimal du PIB à consacrer à la défense pour participer à la coopération structurée". Et il en déduit: " on a le sentiment que la CIG a cherché surtout à permettre à chaque Etat membre de participer à cette coopération structurée, quitte à en abaisser les ambitions et les moyens."
b) la "clause de défense mutuelle" est affaiblie. La "coopération plus étroite", écrit M.Haenel, "ne se présente plus comme une coopération entre certains Etats membres mais comme une clause valable pour tous les Etats membres". A cet effet, "la rédaction est beaucoup moins contraignante", d'un triple point de vue: - en cas d'agression contre un Etat membre, les autres "lui doivent aide et assistance" et non plus "lui portent aide et assistance"; - les moyens militaires ne sont plus explicitement cités comme élément de l'aide et de l'assistance; - "le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains Etats membres" n'est pas affecté. La conclusion de M.Haenel est que, dans le texte de la CIG, "la clause de défense mutuelle apparaît davantage comme une pétition de principe et ne peut plus apparaître comme se substituant à la clause de défense mutuelle de l'UEO".
Un texte alternatif inefficace. Ce n'est pas tout. M.Haenel rappelle que quatre Etats membres -Autriche, Finlande, Irlande et Suède- ont déposé un projet alternatif de la clause de défense mutuelle, dont il rappelle le texte: "Dans le cas où un Etat membre serait l'objet d'une agression armée, il peut demander aux autres Etats membres de lui porter aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres". L'obligation d'assistance disparaît, et M.Haenel commente: " ce texte n'a aucune portée réelle ni aucune effectivité, car on voit mal ce qui pourrait empêcher, même en l'absence de tout texte, l'Etat membre victime d'une agression de demander l'aide des autres Etats membres". Il est vrai que ce contre-projet n'a même pas été discuté par la CIG à haut niveau, mais selon le sénateur français "en l'état actuel des travaux de la CIG, il n'est pas certain que les quatre Etats à l'origine de cette proposition se soient effectivement ralliés au compromis de la présidence et aient abandonné l'idée de faire prévaloir leur propre texte".
C'est un point important qui devra être éclairci par la Présidence irlandaise dans le rapport qu'elle présentera en mars au Sommet sur l'état actuel des travaux de la CIG et les perspectives d'accord.
Un "travail d'érosion?" M.Haenel tire de son analyse la conclusion générale suivante: " Aussi bien pour la coopération structurée que pour la clause de défense mutuelle, il y a donc eu, lors des négociations de la CIG, un travail d'érosion visant à favoriser autant que possible la participation de tous les Etats membres, empêchant par là même que puisse se constituer, dans le cadre du traité, une avant-garde volontariste et ambitieuse en matière de défense. De même, est apparue une opposition résolue à tout ce qui pourrait constituer une défense mutuelle dans le cadre du Traité." Le sénateur français rappelle par ailleurs la règle générale selon laquelle "il n'y a d'accord sur rien tant qu'il n'y a pas d'accord sur tout."
On le voit, la description de la situation faite par M.Haenel est assez éloignée de celle qui avait prévalu dans la première moitié de décembre, lorsque l'accord sur le chapitre "défense" de la Constitution avait été généralement présenté comme un résultat extrêmement positif vers une politique européenne de défense. J'ai volontairement rendu compte de la réunion au Sénat français, et des impressions de son président, avant de recueillir les réactions éventuelles d'autres protagonistes de ce dossier, à commencer par Michel Barnier (qui a présidé le groupe de travail "défense" de la Convention) et par la Présidence irlandaise de la CIG (qui devra indiquer si elle considère que le "texte italien" est acquis, ou si le projet alternatif des Quatre, dont l'Irlande, est toujours sur le tapis). Le lecteur sera évidemment informé de ces réactions.
D'autres aspects. Au Sénat français, d'autres aspects de ce chapitre ont été évoqués pendant le débat qui a suivi la présentation de M.Haenel. Le président de l'Assemblée de l'UEO, Armand De Decker, s'est efforcé d'éviter que les "quatre pays de l'Union qui se réclament de la neutralité" soient mis en accusation: "ne fustigeons pas les pays neutres! La Suède est une référence pour les missions de maintien de la paix. Je crois que la compréhension mutuelle est entravée par l'usage d'un vocabulaire datant de la guerre froide." Certains sénateurs ont exprimé des perplexités sur le peu de stabilité de la "coopération structurée", vu que des Etats peuvent y rentrer et même en sortir. M.Haenel, qui avait participé aux travaux de la Convention, les a rassurés sur ce point en précisant que la clause de sortie, "c'est avant tout un symbole politique (…), il s'agit d'une réponse aux souverainistes et eurosceptiques, à qui l'on démontre que l'Europe n'est pas une prison".
Une agence "communautaire". La communication du sénateur Serge Vinçon sur la création de l'Agence européenne de l'armement fait l'historique de ce dossier et des instruments de coopération déjà existants, en soulignant que la fragmentation du marché européen de l'armement (inscrite dans le traité, car il exclut pratiquement ce secteur des règles du marché commun) "fait obstacle aux gains de productivité et nuit au maintien du potentiel de défense dans un contexte de restrictions budgétaires". À son avis, les dispositions inscrites dans le projet de Constitution n'ajoutent pas beaucoup aux instruments qui existent déjà (et qui d'ailleurs fonctionnent régulièrement); leur grand mérite "réside dans l'implantation de la nouvelle structure au sein de l'Union". Le Conseil européen de Thessalonique (juin 2003) a lancé le processus de création de l'Agence, qui n'est pas lié à l'approbation de la Constitution, et a défini le rôle de cette Agence dans des termes assez précis et opérationnels. Mi-novembre, le Conseil a atteint un accord non seulement sur le rôle de l'Agence (déjà décrit, pour l'essentiel, par le Sommet) mais aussi sur son organisation. Elle est conçue comme étant ouverte à tous les Etats membres, et les organes responsables s'insèrent dans le cadre institutionnel de l'Union (Conseil affaires générales/relations extérieures, Haut représentant pour la PESC, staff mixte institutions communautaires/administrations nationales). M.Vinçon a insisté sur les questions qui se posent pour l'avenir, et notamment les critères pour le choix des armements (le "critère de prix" comme critère unique avantagerait les Américains) et l'extension du rôle de l'Agence: elle devrait "favoriser les acquisitions communes" et pas seulement identifier les besoins (voir EUROPE du 30 janvier, p.7, sur le choix du Britannique Nick Witney pour mettre en place l'Agence).
Les positions de l'UEO. Il reste à parler du dernier volet de cette journée parisienne: les positions de l'UEO, exprimées par le président de son Assemblée, Armand De Decker. Ce sera pour demain. (F.R.)