Le 17 décembre 2002, le Parlement européen a adopté le rapport de l'élu européen de l'UDF Jean-Louis Bourlanges sur la hiérarchie des normes européennes qui constitue une contribution majeure au travail de simplification des procédures auquel se livre la Convention européenne dans le cadre de l'élaboration du futur traité constitutionnel. Dans ce rapport, qui rejoint sur certains points les travaux du groupe de travail présidé par Giuliano Amato au sein de la Convention, le Parlement se prononce pour une répartition des actes en trois groupes: constitutionnel, législatif et règlementaire. Nous publions ici le texte intégral de la résolution du Parlement européen.
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Résolution du Parlement européen sur la typologie des actes et la hiérarchie des normes dans l'Union européenne
Le Parlement européen,
vu la déclaration du Conseil européen de Laeken du 15 décembre 2001 sur l'avenir de l'Union européenne,
vu sa résolution du 18 avril 1991 sur la nature des actes communautaires,
vu sa résolution du 13 avril 2000 avec ses propositions pour la Conférence intergouvernementale,
vu sa résolution du 29 novembre 2001 sur le processus constitutionnel et l'avenir de l'Union,
vu sa résolution du 29 novembre 2001 sur le Livre blanc de la Commission "Gouvernance européenne",
vu sa résolution du 5 février 2002 sur la mise en oeuvre de la législation dans le cadre des services financiers,
vu sa résolution du 16 mai 2002 sur la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres,
vu l'article 163 de son règlement,
vu le rapport de la commission des affaires constitutionnelles,
considérant que la hiérarchie des normes juridiques de l'Union s'organise selon deux axes distincts:
une hiérarchie horizontale entre les actes de l'Union et ceux des États membres reposant sur trois principes: la compétence de droit commun appartient aux États membres; les compétences attribuées à l'Union sont fondées sur les principes de subsidiarité et de proportionnalité; les actes de droit communautaire priment ceux des États membres,
une hiérarchie verticale entre les différentes catégories d'actes normatifs de l'Union: traités, directives, règlements, décisions individuelles;
considérant que, sous réserve de quelques modifications limitées, l'articulation entre les actes de l'Union et ceux des États membres est satisfaisante et que la gamme des instruments juridiques prévus par le traité CE permet de répondre efficacement aux besoins dans la mesure où elle repose sur une double distinction:
entre les directives qui fixent les objectifs de l'intervention de l'Union mais laissent aux États le soin de déterminer et de mettre en oeuvre les moyens correspondants, et les règlements qui sont obligatoires dans tous leurs éléments et d'application directe,
entre les actes contraignants, directives et règlements, et les actes incitatifs tels que les avis et les recommandations;
considérant qu'il convient cependant:
de réformer la procédure de détermination des compétences de l'Union en institutionnalisant et en renforçant la participation à l'exercice du pouvoir constituant d'une instance, telle que la Convention européenne, plus directement représentative des citoyens de l'Union que les seuls Gouvernements nationaux et plus capable qu'eux de prendre en compte dans la fixation des compétences la double exigence de subsidiarité et de proportionnalité,
de mieux spécialiser les instruments juridiques existants que sont la directive ou le règlement en vue de permettre une meilleure prise en compte dans les interventions de l'Union du critère d'intensité,
de prévoir des instruments de coordination des politiques nationales en vue d'assurer une plus grande efficacité aux "stratégies" d'action décidées par le Conseil européen;
considérant qu'en revanche l'articulation des actes normatifs établis par les institutions de l'Union est fort peu satisfaisante pour deux raisons principales:
la dualité des instruments d'intervention de l'Union prévue par le traité CE et par le traité UE, et en particulier par le titre VI de celui-ci,
l'inconsistance fondamentale des différentes catégories regroupant les actes communautaires, inconsistance résultant de l'absence de contenu normatif homogène, de procédure d'adoption uniforme et d'appellation spécifique propres aux actes de chaque catégorie;
considérant qu'en conséquence une refonte globale de la nomenclature des actes de l'Union s'impose en vue:
d'unifier les instruments juridiques prévus par les traités CE et UE,
de constituer des catégories d'actes juridiques plus homogènes, définies par leur fonction, leur procédure d'adoption et leur appellation: les actes constitutionnels, les actes législatifs, y inclus les actes budgétaires, et les actes réglementaires d'application;
considérant que l'accroissement sans précédent du nombre des États membres et l'affirmation d'une autorité législative, constituée de deux branches, le Parlement européen et le Conseil, agissant en codécision, combinent leurs effets pour justifier une réorganisation en profondeur du pouvoir réglementaire d'application, tel qu'il est en particulier organisé dans l'article 202 du TCE, fondé sur les deux principes suivants:
l'autorité exécutive ne saurait être le Conseil, qui tend, au fil des élargissements, à devenir une assemblée législative, mais la Commission et, dans les limites de leur compétence territoriale respective, les États membres ou encore, à titre dérogatoire, une agence spécialisée ou un organisme d'autorégulation,
le pouvoir réglementaire doit s'exercer selon les modalités et dans les limites fixées par l'autorité législative et sous le contrôle des deux branches de celle-ci;
recommande l'établissement d'une typologie profondément rénovée des actes de l'Union fondée sur les trois principes suivants:
un principe de simplification, qui suppose de mettre fin à la dualité des instruments juridiques prévus par les traités UE et CE, grâce à l'établissement d'un ordre juridique unique fondé sur la substitution des instruments communautaires aux instruments spécifiques actuellement en vigueur dans les titres V et VI du traité UE, les procédures communautaires telles que le droit d'initiative de la Commission, la prise de décision à la majorité qualifiée, la codécision et le contrôle de la Cour, étant seules à pouvoir offrir toutes les garanties nécessaires d'efficacité, de démocratie et de sécurité juridique,
un principe de spécialisation, fondé sur la règle "une norme, une procédure, un nom", ce qui suppose la mise en place d'une classification par fonction - constitutionnelle, législative et réglementaire d'application - des actes de l'Union et l'établissement d'une corrélation rigoureuse entre le contenu normatif, la procédure d'adoption et la désignation des actes relevant de ces trois catégories fonctionnelles,
un principe de démocratisation, qui suppose que la réforme de la nomenclature juridique ne se fasse pas à droit constant mais se traduise par des avancées démocratiques significatives, le pouvoir des élus du suffrage universel devant être systématiquement renforcé, selon des procédures appropriées, tant pour l'élaboration des actes constitutionnels et législatifs, dont les actes budgétaires, que pour le contrôle des actes réglementaires pris sur habilitation de l'autorité législative; ce principe conduit en particulier à exclure qu'un acte législatif, budgétaire ou réglementaire puisse être pris dans le cadre d'une procédure qui ne respecterait pas l'égalité entre les deux branches de l'autorité législative que sont le Conseil et le Parlement;
suggère en conséquence à la Convention européenne d'introduire dans la future Constitution de l'Union trois catégories d'actes normatifs relevant, pour chacune d'entre elles, de procédures d'adoption relativement homogènes et bénéficiant de dénominations spécifiques et intelligibles;
Le bloc constitutionnel
Composition
propose que le bloc constitutionnel soit constitué par un seul acte divisé en deux parties: la partie A, la Constitution, devrait déterminer les droits fondamentaux, les objectifs, et les principes de l'Union, les compétences qui lui sont attribuées, les institutions et les procédures réglant l'action de ces dernières; elle intègre la Charte des Droits fondamentaux; la partie B devrait comprendre l'ensemble des dispositions figurant actuellement dans les Traités et qui ne seraient ni incluses dans la partie constitutionnelle, ni frappées de caducité; il s'agit en particulier des dispositions relatives aux principes régissant les politiques sectorielles de l'Union; les parties A et B devraient être soumises à des procédures de révision distinctes;
Forme
constate que la Constitution demeure un acte de droit international signé par les États membres et ratifié selon leurs procédures constitutionnelles respectives; elle ne peut donc prendre que la forme d'un traité constitutionnel;
Procédure
estime que la procédure de révision des traités devrait être modifiée afin de consolider l'avancée démocratique que constitue la participation déterminante d'une Convention majoritairement composée d'élus du suffrage universel à l'élaboration de la Constitution; il conviendrait de prévoir que le Conseil européen approuve les projets d'amendements au traité constitutionnel élaborés par une Convention constituée sur le modèle de l'actuelle Convention européenne; au cas où le Conseil européen souhaiterait modifier le projet qui lui est proposé, les modifications envisagées devraient être soumises à l'approbation de la Convention;
Le bloc législatif
Composition
propose que le bloc législatif soit constitué par l'ensemble des actes pris en codécision par les deux branches de l'autorité législative que sont le Parlement européen et le Conseil décidant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission; ces actes relèvent des catégories suivantes:
la loi: elle est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable; elle détermine nécessairement les principes fondamentaux, les orientations générales et les éléments essentiels des mesures à prendre pour leur application; elle fixe notamment les droits et obligations des personnes physiques et morales ainsi que la nature des garanties dont elles doivent bénéficier dans tout État membre; la loi fixe la finalité et l'étendue des mesures qu'elle entend déléguer1; les lois qui déterminent le cadre juridique, calendaire et financier des programmes d'action de l'Union et prévoient le volume, la répartition et le calendrier d'exécution des crédits nécessaires sont qualifiées de lois de programme2;
la loi-cadre qui lie les États membres quant aux résultats à atteindre mais laisse aux instances nationales la compétence quant aux moyens pour atteindre ces objectifs3 ; sauf exception explicitement prévue par l'autorité législative, les institutions européennes n'adoptent pas de mesures réglementaires pour la mise en oeuvre des lois-cadres, celles-ci étant de la compétence exclusive des États membres;
la loi organique qui établit les dispositions qui sont nécessaires au bon fonctionnement des institutions mais qui requièrent une souplesse d'adoption incompatible avec la procédure constitutionnelle: la décision ressources propres, le règlement financier, les dispositions relatives au régime électoral et au mode de scrutin retenu pour l'élection du Parlement européen, le statut de la Cour de Justice et de la Cour de Comptes, les dispositions contenues dans certains accords interinstitutionnels, les actes pris sur la base de l'actuel article 308;
les lois de finances qui comprennent deux types d'actes:
la loi relative aux perspectives financières qui établit la programmation financière de l'Union pour une durée de cinq ans et fixe le plafond global de la dépense annuelle autorisée, les plafonds sectoriels sur l'ensemble de la période de programmation, la nomenclature des rubriques sectorielles et les conditions d'exercice de la discipline budgétaire;
la loi de finances annuelle, qui prend le nom de budget de l'Union, ainsi que les lois de finances rectificatives, qui conservent le nom de budgets rectificatifs supplémentaires (BRS); ce sont les actes par lesquels l'autorité budgétaire autorise la collecte des ressources et l'exécution des dépenses au cours d'un exercice budgétaire de douze mois ainsi que les modifications apportées à la loi de finances initiale en cours d'exercice;
Procédure
propose que les différents types d'actes législatifs soient adoptés en codécision selon les procédures suivantes:
les lois et les lois-cadres sont adoptées en codécision selon la procédure prévue par l'actuel article 251 du traité, laquelle gagnerait toutefois à être simplifiée et clarifiée;
les lois organiques doivent être prises dans le cadre de procédures combinant l'exigence de démocratie, qui suppose la participation du Parlement européen en codécision, l'exigence d'efficacité, qui implique que soit proscrit le recours à l'unanimité, et l'exigence de solennité, qui requiert une participation éminente à la décision du Conseil réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement; en conséquence, la procédure retenue pour l'adoption de ces lois doit être la procédure de base prévue pour l'adoption des actes législatifs en codécision sous réserve des modifications suivantes:
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1 La loi a vocation à se substituer au règlement législatif actuel, à l'exception des règlements régissant les programmes
d'intervention communautaire.
2 Les lois de programme ont vocation à remplacer les règlements législatifs régissant les programmes communautaires
d'action dans des domaines comme le développement structurel, la recherche, ou encore l'enseignement supérieur et la
mobilité des personnes.
3 La loi-cadre a vocation à remplacer la directive actuelle.
la Commission ne pourrait exercer son droit d'initiative qu'à la demande expresse du Conseil européen,
elles seraient adoptées par une majorité qualifiée renforcée tant au Parlement qu'au Conseil,
la décision finale du Conseil serait prise au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, celui-ci ayant de surcroît le pouvoir de demander aux institutions de reprendre la procédure au stade qu'il jugerait le plus approprié;
en ce qui concerne les lois de finances, estime que:
les lois de perspectives financières doivent être adoptées en codécision par les deux branches de l'autorité budgétaire selon la même procédure que les actes législatifs,
le budget annuel, initial ou rectificatif, doit être adopté selon une procédure de codécision plus transparente et plus simple qui serait identique pour les recettes et pour la totalité des dépenses, la différenciation entre dépenses obligatoires et non obligatoires ainsi que l'exclusion de l'autorité budgétaire de toute décision relative aux recettes n'ont aucune raison d'être maintenues; le budget doit également comprendre les dépenses et ressources du FED qui doit cesser de faire l'objet d'un budget distinct;
estime, toutefois, que la codécision budgétaire ne peut être soumise à la même procédure que la codécision législative dans la mesure où, le budget devant être adopté dans des délais précis, l'hypothèse d'un rejet final de la loi de finances résultant d'un désaccord entre le Conseil et le Parlement ne peut être retenue; souligne la nécessité de simplifier la procédure budgétaire annuelle et d'en accroître la transparence, ce qui pourrait permettre de se concentrer sur une période plus courte; se rend compte que plusieurs options possibles pourraient être étudiées en vue de surmonter le désaccord éventuel entre les deux branches de l'autorité budgétaire; il conviendrait, par exemple, de prévoir soit un mécanisme d'inscription d'office des crédits nécessaires à la couverture des engagements législatifs et contractuels de l'Union, soit l'attribution d'un "dernier mot" au Parlement dans la stricte limite d'un taux maximal d'augmentation de la dépense, déterminée rubrique par rubrique, par rapport à l'exercice précédent; ces deux approches pourraient être combinées;
invite, dans cet esprit, la Commission des budgets à élaborer rapidement un rapport relatif à la réforme de la procédure budgétaire;
Hiérarchie
estime que les lois organiques doivent être conformes à la Constitution et que les lois, les lois-cadres et les lois de finances doivent être conformes à la Constitution et aux lois organiques;
rappelle, toutefois, que les actes budgétaires posent quatre problèmes spécifiques de hiérarchie juridique, notamment:
les lois de finances relatives aux perspectives financières et au budget doivent être conformes aux dispositions de la loi organique portant règlement financier;
les décisions budgétaires relatives aux recettes doivent respecter les dispositions de la loi organique déterminant le régime des ressources propres, c'est-à-dire le montant maximal des prélèvements autorisés, la nature, l'assiette, les modalités de collecte et éventuellement les taux maximaux des recettes fiscales et des contributions au budget de l'Union; il conviendrait toutefois que cette loi organique soit suffisamment souple pour laisser à l'autorité budgétaire une latitude d'action suffisante dans la fixation des recettes nécessaires à la couverture des dépenses de chaque exercice;
les "montants estimés nécessaires" établis dans les actes législatifs doivent lier partiellement l'autorité budgétaire; celle-ci doit être tenue, sauf exception motivée par la nécessité de respecter l'esprit de l'acte législatif, de ne pas dépasser les montants inscrits dans cet acte mais doit être autorisée à ne pas inscrire la totalité de ces montants dans la loi de finances si elle le juge nécessaire;
l'autorité budgétaire doit, dans les budgets annuels, respecter les plafonds fixés par la loi relative aux perspectives financières dans la mesure, et dans la mesure seulement, où cette dernière a été adoptée en codécision; ils peuvent être modifiés selon la même procédure;
Le bloc réglementaire
estime que le pouvoir réglementaire a pour fonction d'assurer la mise en oeuvre des actes législatifs; estime, dans cette optique, qu'il doit revenir à la Commission et, dans le cadre de leurs compétences territoriales respectives, aux États membres; considère, cependant, que l'autorité législative, constituée par le Conseil et le Parlement, peut déléguer à une agence spécialisée ou à un organisme d'autorégulation le soin de déterminer certaines mesures techniques d'application des lois;
rappelle que tous les actes réglementaires doivent être conformes aux actes législatifs et soumis au contrôle général de légalité exercé par la Cour de Justice;
rappelle que l'article 202 doit être modifié afin de consacrer la responsabilité de l'autorité législative fondée sur la pleine égalité de droits entre le Parlement européen et le Conseil en ce qui concerne la définition de l'habilitation législative à l'autorité exécutive et le contrôle de l'exercice des pouvoirs qui lui ont été confiés, et qu'il y a lieu d'établir également à cet effet un mécanisme de contrôle sous la forme d'un "droit d'évocation" ("call-back");
Composition
propose que les actes réglementaires se divisent en deux catégories:
des dispositions d'exécution destinées à régler les conditions procédurales d'application des actes législatifs et budgétaires; les dispositions d'exécution n'édictent pas de norme supplémentaire ou complémentaire par rapport à l'acte législatif; elles sont l'instrument juridique de droit commun dont dispose l'exécutif communautaire pour assurer la mise en oeuvre des lois; elles relèvent de la compétence exclusive de la Commission qui décide éventuellement de s'assurer le concours d'un comité consultatif composé de représentants des États membres,
des règlements secondaires, qui déterminent, conformément à la loi et dans les limites fixées par celle-ci, les normes complétant celles qui sont fixées par le législateur; aucun règlement secondaire de cette nature ne doit pouvoir être pris que sur habilitation et sous le contrôle des deux branches de l'autorité législative; l'habilitation législative doit définir la matière, les principes, les objectifs et les limites de la délégation; elle peut établir une limite temporelle à la délégation; l'autorité législative exerce son contrôle sur les règlements secondaires;
Procédure
estime que la procédure d'adoption et de contrôle des mesures d'exécution ne saurait être exactement la même selon que l'autorité législative en confie la responsabilité à la Commission ou à une autorité distincte, agence spécialisée ou organismes d'autorégulation; propose à cet égard les orientations suivantes:
la mesure d'exécution confiée à la Commission devrait être transmise au Conseil et au Parlement européen; si le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, ou si le Parlement, statuant à la majorité des membres qui le composent, émettent dans un délai de trois mois des objections à l'encontre d'une mesure d'exécution, la mesure en question fait l'objet de la procédure législative (codécision) en vue de la confirmation, la modification ou l'abrogation de la mesure, à moins que la Commission ne la retire,
la mesure d'exécution confié à un organisme technique ou professionnel, qui pourrait être qualifiée de mesure technique d'exécution, serait soumise aux deux branches de l'autorité législative dans les mêmes conditions qu'une mesure d'exécution de la Commission; la Commission disposerait toutefois du pouvoir de s'opposer au projet au même titre que les deux branches de l'autorité législative;
Cas particuliers
Les actes normatifs relevant du titre VI du TUE
demande que les actes juridiquement contraignants prévus à l'article 34 du TUE disparaissent et soient remplacés par des actes législatifs; constate que certaines matières particulièrement sensibles, notamment les questions à caractère pénal qui font actuellement l'objet de dispositions adoptées sous la forme de conventions, peuvent justifier, dans le respect du principe de co-décision, l'introduction de quelques spécificités procédurales, en ce qui concerne, par exemple, le droit d'initiative ou les majorités requises pour son adoption;
Les accords internationaux
estime que les accords internationaux conclus par l'Union concernant:
l'établissement d'une association avec un ou plusieurs États tiers ou organisations internationales,
la création d'un cadre institutionnel spécifique à travers l'organisation de procédures de coopération,
la politique commerciale commune,
des matières soumises à la procédure de co-décision législative ou budgétaire,
doivent être adoptés par le Conseil à la majorité qualifiée, après avoir reçu l'avis conforme du Parlement européen; les négociations sont conduites par la Commission sur la base d'un mandat confié par le Conseil après consultation du Parlement;
estime nécessaire, compte tenu du fait que les accords internationaux ont une valeur juridique supérieure à celle de l'ensemble des actes juridiques internes de l'Union, que leur conformité à la Constitution et aux actes organiques soit strictement contrôlée; propose que le droit de saisine pour avis de la Cour de Justice sur la conformité d'un accord international avec la Constitution et les actes organiques de l'Union soit étendu au Parlement européen et même à une minorité significative de membres de cette assemblée;
Les accords entre partenaires sociaux prévus dans l'article 139 du traité
estime que les accords prévus dans l'article 139 du traité doivent être homologués par la Commission à la demande des partenaires sociaux; considère, cependant, que l'homologation ne peut pas intervenir au cas où les deux branches de l'autorité législative, Parlement européen et Conseil décidant à la majorité qualifiée, s'y opposent;
rappelle que les accords entre partenaires sociaux doivent respecter la Constitution et les actes organiques;
Les accords interinstitutionnels
réitère que les accords interinstitutionnels constituent des instruments importants de coordination et d'organisation des relations de travail entre les institutions; considère que ces accords doivent être conformes aux dispositions constitutionnelles et organiques; estime que, afin de permettre à la Cour de Justice d'exercer plus efficacement son contrôle, il conviendrait d'élargir les conditions de saisine de cette juridiction sur de tels actes à un nombre significatif de parlementaires européens;
La coordination des politiques nationales
estime indispensable de rationaliser et de structurer les procédures relatives aux actions de coordination des politiques nationales prévues dans les traités. Propose, notamment dans les cas où la compétence de coordination appartient à l'Union:
que les interventions à caractère contraignant prennent la forme d'une loi-cadre,
que les interventions à caractère non-contraignant intervenant dans les domaines qui relèveraient de la compétence des États membres soient adoptées par les deux branches de l'autorité législative sous la forme de "recommandation de l'autorité législative"; ce devrait être le cas en ce qui concerne les grandes orientations des politiques économiques, qui devraient être proposées par la Commission et approuvées par le Conseil et le Parlement européen dans le cadre d'une procédure appropriée;
souhaite que les États membres formalisent par un accord politique extérieur au traité leurs procédures de coopération dans des domaines qui relèvent de leurs compétences; exprime son accord pour que l'intervention de la Commission dans ce domaine puisse être sollicitée par le Conseil européen et réaffirme le droit du Parlement européen à bénéficier de toutes les informations nécessaires, ces coopérations affectant inévitablement la mise en oeuvre du volet communautaire de la stratégie commune;
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charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission et aux parlements des États membres et des pays candidats, ainsi qu'à la Convention européenne.
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