Au-delà des indications toujours précieuses fournies "ex cathedra" par Valéry Giscard d'Estaing (voir cette rubrique d'hier), les travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe ont franchi la semaine dernière un pas supplémentaire. Selon Romano Prodi, "la Convention a changé de vitesse". Il est possible de tirer quelques conclusions des débats sur différents points institutionnels, discutés soit parce qu'ils étaient à l'ordre du jour, soit parce qu'ils ont été introduits par les présidents de certains groupes de travail qui ont fait le point sur l'état de leurs délibérations. En renvoyant pour le déroulement des débats aux comptes rendus publiés dans nos bulletins des 13 et 14 septembre, je vais essayer de résumer les résultats par sujets.
1. Doter l'Union de la personnalité juridique. Giuliano Amato, président du groupe de travail compétent, a pu annoncer que tous les membres de ce groupe moins un se sont prononcés pour l'attribution explicite de la personnalité juridique à l'Union, et que les trois experts juridiques des institutions (Parlement, Conseil et Commission) consultés se sont tous prononcés dans le même sens. Ceci implique la fusion complète de la CE (qui dispose de la personnalité juridique) et de l'Union (qui n'en dispose pas). L'incertitude actuelle comporte des risques politiques que les juristes ont exposés en détail devant le groupe; à leur avis, la personnalité juridique de l'Union peut faire disparaître la structure actuelle de l'Union en trois piliers, sans que pour autant la "méthode communautaire" doive automatiquement être généralisée.
Les conventionnels intervenus en plénière ont souligné les aspects positifs pour les citoyens (qui disposeraient notamment d'une possibilité de recours contre l'UE pour violation éventuelle de la Charte des droits fondamentaux, si celle-ci devient contraignante). M.Amato a insisté sur la signification de cette évolution dans les relations extérieures de l'UE: aujourd'hui, les pays tiers ne comprennent pas pourquoi l'Europe "s'appelle Union pour une chose et Communauté pour une autre". Au nom du gouvernement français, Pierre Moscovici s'est prononcé pour l'octroi de la personnalité juridique à l'Union.
Le Commissaire Michel Barnier a souligné que les négociateurs du traité d'Amsterdam n'avaient pas été en mesure d'aboutir au même résultat. Et ceci indique de quel côté, entre une CIG et la Convention, se situe l'efficacité.
2. La subsidiarité demeure compliquée. Le président du groupe "subsidiarité", Iñigo Mendez de Vigo, a décrit le système de contrôle sur le respect de ce principe, tel qu'il est envisagé par ce groupe (voir notre bulletin du 14 septembre, p.3 et p.6). Les principes retenus sont positifs: ne pas créer d'institutions supplémentaires; ne pas bloquer (par une possibilité de veto) ni ralentir le processus législatif de l'Union; créer un système compréhensible pour les opinions publiques. Mais les mécanismes prévus (avec un système d'alerte rapide à la disposition des parlements nationaux, et une possibilité de recours en Cour de Justice) paraissent quand même assez lourds. En outre, l'aspect relatif aux pouvoirs du Comité des régions n'est pas encore réglé, car les positions divergent au sein du groupe.
Je ne suis pas sûr que la description détaillée de ces mécanismes correspond à l'idée que Valéry Giscard d'Estaing s'est faite du traité constitutionnel. C'est le premier domaine où la volonté de simplification se heurte à la complexité objective des réalités communautaires. Il y en aura d'autres. Quelques conventionnels ont observé qu'une certaine complexité restera tout de même inévitable (M.Tajani, PE), que "la simplification n'est pas une fin en soi et la démocratie est complexe par nature" (M.McCormick, PE) ou que "la simplification ne peut se faire au détriment de la démocratie et de la subsidiarité" (M.Heathcoat-Amory, Parlement britannique). De son côté, le ministre britannique Peter Hain a invité à "ne pas sacrifier l'efficacité sur l'autel de la simplification", car les citoyens ne s'intéressent pas à la procédure mais aux résultats.
3. "Appeler les choses connues par des noms connus". Un assez large consensus s'est dessiné sur un aspect fondamental: la simplification et la réduction radicales des instruments législatifs et réglementaires de l'Union. Leur nombre est aujourd'hui effarant: règlements, directives, avis, orientations, programmes, programmes-cadres, conclusions du Conseil, stratégies communes, actions communes, etc. Avec beaucoup de sagesse, Giuliano Amato a invité la Convention à "commencer par appeler les choses connues par des noms connus. Une loi est une loi." Le Commissaire européen Michel Barnier l'a suivi: "donnons à nos règles le nom que la presse leur donne fréquemment, c'est-à-dire le nom clair et compréhensible par tous et partout de lois européennes. La loi incarne un acte de portée générale et contraignante. Si nous voulons conserver la flexibilité propre à une directive, ce sera une loi-cadre. Si en sens inverse l'acte revêt une portée primordiale, quasi constitutionnelle, je pencherais comme Andrew Duff pour l'expression de "loi organique". Le terme règlement sera réservé aux règlements d'exécution actuels, dont l'adoption est confiée soit aux Etats membres soit à la Commission, selon la décision du législateur européen, en fonction du principe de subsidiarité."
Les conventionnels ont largement partagé ces orientations, en y ajoutant parfois quelques nuances.
4. Les procédures à simplifier. Ainsi qu'il était prévisible, l'état passablement chaotique des procédures communautaires de décision a amené les conventionnels à préconiser des simplifications vigoureuses. Parmi les demandes principales: a) supprimer la procédure de coopération Parlement/ Conseil et faire de la codécision la seule procédure législative (M.Dini, Parlement italien, et M.Hänsch, PE). S'est prononcé en ce sens aussi le vice-premier ministre turc Mesut Yilmaz, tout en demandant que la procédure de codécision soit accélérée; b) introduire progressivement une procédure uniforme pour l'adoption de toutes les "lois européennes": décision du Conseil à la majorité, codécision Parlement/Conseil (M.Lequiller, Parlement français); c) améliorer et accélérer la procédure de codécision et, en politique étrangère, clarifier le caractère contraignant des stratégies communes et des positions communes (Mme Berger, PE); d) rendre institutionnel l'instrument déjà existant de la "coordination ouverte" (Mme Van Lancker, PE); e) cantonner dans un rôle consultatif les 400 "comités" actuellement associés à l'activité législative (M.Oleksy, Parlement polonais), ou réduire la place de la comitologie, qui restera "partiellement nécessaire" (M.Hänsch, PE). Le Commissaire Michel Barnier a reconnu qu'il faut simplifier et réduire le système de la comitologie, mais que la Commission doit disposer de l'expertise des administrations nationales pour gérer le marché unique et certaines politiques communes; f) supprimer la distinction entre dépenses obligatoires (sur lesquelles le Parlement n'a que peu de pouvoirs) et dépenses non obligatoires. Ce ne sont pas seulement des parlementaires européens qui réclament cette simplification.
5. Droit d'initiative. Ce thème touche directement à l'équilibre des pouvoirs entre les institutions. Plusieurs conventionnels estiment que la Commission ne devrait plus avoir le monopole du droit d'initiative: le Parlement européen devrait détenir aussi ce droit. Cette demande a été présentée logiquement par plusieurs parlementaires européens, mais aussi par M.Fini, vice-premier ministre italien. Toutefois, au moins un parlementaire européen, Andrew Duff, n'est pas d'accord; à son avis, le PE doit "résister à cette tentation, dans la crainte que le Conseil ne revendique aussitôt le même droit; or, notre expérience des initiatives législatives du Conseil est peu satisfaisante".
Selon le Commissaire Michel Barnier, l'on voudrait priver la Commission de l'exclusivité du droit d'initiative "parce qu'on la croit responsable de toutes les complexités". En réalité, la Commission ne légifère de sa propre initiative que dans 10% des cas. Pour le reste, elle agit surtout à la demande des Etats membres ou du Parlement (voir le compte-rendu du débat dans le bulletin du 14 septembre pp.4/5).
Les choix fondamentaux restent à faire. Si j'ai longuement insisté sur ce débat, c'est parce qu'en discutant de la simplification des procédures, les conventionnels sont en fait rentrés dans le débat fondamental sur la structure institutionnelle de l'Europe: la manière dont l'Union doit être gouvernée, la nature du pouvoir exécutif futur, le partage des responsabilités entre les différentes institutions. Les convergences signalées plus haut sont importantes, mais ne constituent que le prélude de ce qui doit suivre: les choix fondamentaux restent à faire, et les opinions divergent encore largement. Le déroulement des travaux de la Convention a déjà indiqué une assez large convergence des opinions sur les objectifs de l'Union; les synthèses du président Valéry Giscard d'Estaing l'indiquent assez clairement. En revanche, à propos de la structure institutionnelle, le président s'en tient pour le moment à quelques principes généraux: dépasser les querelles doctrinaires entre fédéralistes et souverainistes, entre méthode communautaire et méthode intergouvernementale, et définir un système combinant les deux méthodes en une synthèse efficace.
La plupart des conventionnels souhaitent cette synthèse, car selon le président, les deux thèses extrêmes (des fédéralistes purs et durs et des souverainistes) n'ont que peu de partisans. Mais sa définition apparaît très difficile. On dispose d'un grand nombre de recettes et de projets, dont quelques-uns ont un poids considérable. Quatre ont été reproduits dans notre série EUROPE/Documents: le document préliminaire du parti PPE "une Constitution pour une Europe forte" (n.2264); le "projet pour l'Union européenne" de la Commission (n.2276/2277); le "projet Toulemon" (n. 2280); le document du groupe socialiste du Parlement européen rédigé par Klaus Hänsch (n.2281). D'autres, très nombreux, ont été résumés dans notre bulletin quotidien, les plus récents étant le "document de discussion" d'Elmar Brok, le "modèle de constitution" d'Andrew Duff et le document institutionnel d'Alain Lamassoure. Le 3 octobre devrait être disponible le document du Parti socialiste européen, et à la mi- octobre celui du parti PPE. D'autres textes sont annoncés.
En attendant ces contributions et les nouveaux progrès des travaux de la Convention (dans les groupes de travail comme en session plénière), il est, à mon avis, déjà possible d'indiquer quelques orientations et quelques évolutions significatives. Cette rubrique s'en occupera demain. (F.R.)