Quelques éléments apaisants, un sujet sérieux de préoccupation. La décision du Conseil considérant à l'unanimité que les aides de trois Etats membres à leurs transporteurs routiers sont licites, représente-t-elle effectivement un coup dur à la notion de l'UE comme "communauté de droit", ainsi que certains milieux communautaires le craignent? Il existe, à mon avis, plusieurs raisons pour ne pas dramatiser outre mesure cette affaire désagréable, mais en même temps un élément préoccupant qui impose de rester vigilants. Essayons de garder la tête froide, tout en mettant en lumière la signification générale de ce dossier, au moment où le partage des compétences entre les institutions est en discussion, au sein de la Convention sur l'avenir de l'Europe, et où les polémiques pour savoir s'il faut donner la priorité au supranational sur l'intergouvernemental, ou vice versa, sont vives. Voici les données de l'affaire.
a) objet de la divergence. Au début de 2001, le Conseil Economie/Finances avait autorisé à l'unanimité certaines réductions fiscales temporaires sur le carburant pour les transporteurs routiers qui avaient été décidées en France, en Italie et aux Pays-Bas à la suite de la flambée des prix du pétrole intervenue quelques mois auparavant. La décision positive était prise sous réserve de l'aspect "aides d'Etat", pour lequel la Commission est compétente. Cette dernière avait ouvert en avril 2001 une enquête formelle, était parvenue en définitive à la constatation qu'il s'agissait d'aides d'Etat illicites et se préparait à prendre la décision négative formelle. Elle n'aurait pas réclamé le remboursement des aides déjà versées (en considérant notamment que, après la décision citée du Conseil Ecofin, les bénéficiaires pouvaient avoir une "confiance légitime" dans l'approbation de la mesure), mais elle aurait imposé leur suspension immédiate;
b) attitude du Conseil. À la veille de la décision de la Commission, le 5 février dernier, les trois pays concernés ont déclenché la procédure de l'art.88, par.2, troisième et quatrième alinéa du Traité, en bloquant ainsi la décision de la Commission. D'après cette disposition, le Conseil a la faculté de décider, en statuant à l'unanimité, qu'une aide nationale est compatible avec le marché commun si des "circonstances exceptionnelles" le justifient. Le Conseil disposait de trois mois pour décider; en l'absence de décision unanime, la Commission aurait repris sa liberté d'action. Le délai expirait le 5 mai; deux jours avant, après des discussions difficiles entre les Quinze, le Conseil annonçait que, ayant constaté l'existence de "circonstances exceptionnelles", il avait autorisé les réductions fiscales en question pour la période strictement nécessaire pour remédier aux difficultés économiques et sociales du secteur du transport routier.
Application normale d'une disposition du Traité? Du point de vue du fonctionnement institutionnel, la décision du Conseil n'a rien de scandaleux ni d'étonnant. La disposition du Traité existe et elle est claire: le Conseil a la faculté de décider qu'une aide d'Etat est licite même contre l'avis de la Commission. J'ai déjà eu l'occasion de souligner que la "méthode communautaire" ne consiste pas, comme certains eurosceptiques le prétendent et comme l'opinion publique le croit parfois, en une prédominance systématique de l'institution supranationale, mais dans l'équilibre entre les trois grandes institutions politiques (Parlement, Conseil, Commission) et dans la dialectique par laquelle le Parlement et le Conseil peuvent améliorer ou rejeter un projet de la Commission, et le Conseil peut dans certains cas intervenir aussi dans les décisions de gestion; c'est ça, la méthode communautaire (voir cette rubrique du 28 mars dernier).
Dans le cas des aides d'Etat, l'intervention du Conseil doit remplir deux conditions: être exceptionnelle et unanime. En général, l'unanimité n'existe pas, car les aides d'un pays dérangent les autres, pour des raisons de concurrence; très souvent, c'est un gouvernement qui attaque les subventions octroyées dans les pays voisins, ou les entreprises d'un Etat membre qui contestent les avantages artificiels dont bénéficient leurs concurrents. Cette divergence d'intérêts est un garde-fou généralement efficace contre l'indispensable unanimité des Quinze. Des précédents existent quand même. Ils concernent presque exclusivement le secteur agricole, où les circonstances exceptionnelles sont plus fréquentes (pour des raisons sociales, ou suite à des événements naturels) et les répercussions économiques souvent négligeables du point de vue européen (les aides étant en général limitées à une zone ou à un produit spécifique); mais les experts rappellent aussi un cas de 1994 concernant des aides à la sidérurgie.
Pourquoi, alors, le cas actuel a-t-il soulevé tellement de réactions préoccupées et de polémiques?
Les risques du marchandage. Les raisons du retentissement de cette affaire résident en partie dans le fait qu'elles concernent un domaine très sensible (la fiscalité) et surtout dans la manière dont l'unanimité a été réalisée au sein du Conseil. "Ils se sont mis d'accord comme on se met d'accord au bazar d'Istanbul", a déclaré un haut fonctionnaire européen au Journal "Le Monde". Le "oui" à la France, à l'Italie et aux Pays-Bas aurait été marchandé en échange d'autorisations futures à d'autres aides nationales qui pourraient ne pas obtenir l'assentiment de la Commission, et dans les coulisses du Conseil étaient citées des mesures comme le prolongement des aides au charbon en Allemagne, le maintien du mécanisme des écopoints pour la fiscalité des transports routiers en Autriche, un régime fiscal favorable pour certaines entreprises étrangères en Belgique… De telles perspectives, si elles se confirment, non seulement mettent en cause le pouvoir de la Commission en matière d'aides d'Etat, mais le principe même de l'UE en tant que "communauté de droit". Ce ne seraient plus des considérations juridiques et des analyses économiques qui détermineraient la licéité des aides, mais des marchandages entre les Etats membres. Ce ne serait plus l'institution supranationale indépendante des gouvernements qui déciderait en se fondant sur l'intérêt européen (fonctionnement correct du marché unique, conditions équitables de concurrence, égalité des "petits" face aux "grands" devant la loi commune), mais les gouvernements eux-mêmes qui introduiraient des entorses à l'égalité du droit en se fondant sur les intérêts nationaux.
On le voit, il y aurait de quoi se préoccuper.
Les mauvais choix. La Commission a toutefois elle aussi ses responsabilités si l'affaire a mal tourné. Voici pourquoi, à mon avis, le cas pour engager une bataille de principe a été mal choisi, et le moment n'était pas opportun pour la déclencher:
- le Conseil Ecofin avait déjà pris une décision unanime en faveur des mesures fiscales en question. Même si le droit pour la Commission de délibérer sur l'aspect "aides" est indiscutable, et même si la direction générale "transports" avait sans doute des raisons valables pour considérer qu'il s'agissait de subventions illicites, la prudence aurait été opportune;
- ces mesures allaient de toute manière expirer bientôt: en octobre celles des Pays-Bas, en décembre celles de la France et de l'Italie. Du moment que la Commission n'entendait pas demander le remboursement des aides déjà versées, il est difficile de s'imaginer que quelques mois supplémentaires de taux d'accises réduits (déjà en vigueur depuis plus d'un an) auraient perturbé sensiblement le fonctionnement du marché commun;
- la décision du Conseil est difficilement attaquable en Cour de justice (la Commission y a, semble-t-il, songé), car l'existence de circonstances exceptionnelles ne paraissait pas contestable au moment où le Conseil Ecofin avait délibéré, compte tenu des hausses significatives des prix du pétrole;
- pour des raisons électorales et autres, la Commission est actuellement soumise à un feu nourri de critiques et accusations (parfois balourdes, comme lorsque un ministre irlandais attribue à la Commission une part de responsabilité dans la montée de l'extrême droite, parce qu'elle entend renforcer la coordination obligatoire de politiques économiques nationales). Elle n'a pas besoin d'offrir des occasions pour la fustiger davantage. Elle doit, bien entendu, rester ferme sur les principes et ne doit pas craindre de prendre des décisions impopulaires lorsque son devoir l'impose; mais les éléments décrits aux alinéas précédents déconseillaient peut-être de saisir cette occasion spécifique pour soulever des questions de principe;
- le partage et l'équilibre des compétences entre les différentes institutions européennes est, et sera de plus en plus, au coeur des travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe. Il faut que le débat se déroule dans la sérénité, sans être perturbé par des polémiques liées à l'actualité ou à des intérêts particuliers.
Appel à la cohérence. J'estime, en conclusion, que la Commission devrait s'abstenir de porter l'affaire devant la Cour de Justice (de toute manière, l'arrêt ne serait pas rendu avant deux ans, lorsque la Convention aura achevé ses travaux et le projet de nouveau Traité sera prêt) et se préoccuper plutôt de clarifier les intentions des Etats membres à propos de l'utilisation de l'instrument de l'art.88 par 2. La méthode du marchandage, la règle "do ut des", sont déplorables. Par ailleurs, les gouvernements se sont dits tous politiquement d'accord pour œuvrer à la diminution du nombre et de l'ampleur des aides d'Etat. Il faut faire appel à leur cohérence et à leur responsabilité politique pour éviter une dérive dangereuse, mais sans dramatiser et en faisant confiance, au départ, à leur bonne foi.
(F.R.)
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P.S. Il est beaucoup question, dans les milieux communautaires, d'opinions divergentes au sein de la Commission sur l'opportunité d'interdire les mesures fiscales temporaires en discussion. C'est un aspect dénué d'importance. Si une majorité contre l'interdiction existait, elle devait se manifester; on l'aurait su, et l'intervention du Conseil serait devenue inutile. Dans le cas contraire, le collège comme ensemble assumait la responsabilité de la décision. Le caractère collégial de la Commission doit être une chose sérieuse.