La Convention tiendra la semaine prochaine sa deuxième session plénière et sans doute le Présidium se préoccupera-t-il de canaliser les débats afin d'éviter qu'ils se dispersent dans toutes les directions. Le débat général permettant à chaque conventionnel d'indiquer ses orientations fondamentales est à considérer comme achevé (80 conventionnels s'y sont exprimés, ce qui est déjà beaucoup), et il n'a pas été inutile car il a permis au président Valéry Giscard d'Estaing d'en tirer une première conclusion: les thèses extrêmes - c'est-à-dire ou bien contre tout progrès de l'unification européenne, ou bien dans le sens opposé, en faveur d'un système fédéral rigoureux complet - sont largement minoritaires. C'est donc ailleurs, dans des solutions courageuses et innovantes mais moins radicales, qu'il faudra rechercher le vaste consensus nécessaire pour que la Convention soit un succès. Le moment n'est pas encore venu pour la Convention d'entrer dans les détails des solutions possibles. En mettant de côté, pour le moment, aussi bien les déclarations trop vagues et les pétitions de principe que les 57 questions spécifiques posées par la Déclaration de Laeken, elle devrait répondre d'abord à trois questions fondamentales.
Le dilemme de l'Europe puissance. La première question est: les Européens sont-ils favorables à ce que VGE avait défini autrefois comme "l'Europe puissance", c'est-à-dire une Europe qui joue un rôle spécifique dans les affaires mondiales? La question semble banale, mais au vu de certaines prises de position elle ne l'est pas. D'ailleurs, la Déclaration de Laeken ne néglige pas cet aspect; le chapitre "le nouveau rôle de l'Europe dans un environnement mondialisé" ne parle pas d'autre chose. Mais jusqu'à quel point les Etats membres et leurs populations sont-ils d'accord? Selon Michel Rocard, une dizaine ou presque de nos pays ne donnent pas beaucoup d'importance à l'objectif d'une Europe puissance, et leurs opinions publiques ont accepté l'adhésion à l'Union en dehors de toute ambition de ce genre (voir cette rubrique du 6 avril). Ce sont des pays qui historiquement n'ont jamais recherché un tel rôle et qui actuellement estiment que la gouvernance mondiale, c'est surtout l'affaire de l'ONU et d'autres organisations mondiales; dans quelques cas du moins, leur intention et le souhait de leurs peuples étaient plutôt de participer à une "grande Suisse" (c'est la terminologie utilisée par Michel Rocard) en recherchant dans l'intégration européenne une garantie de démocratie et liberté, le progrès économique et la tranquillité. Ce n'est pas l'avis des pays européens qui étaient autrefois les "grandes puissances" et estiment que l'Europe unie doit reprendre aujourd'hui le rôle qui avait été le leur, sans objectifs de domination mais en contribuant à la stabilité internationale et en défendant les valeurs européennes de liberté, solidarité, diversité. La Convention saura-t-elle choisir, ou bien prolongera-t-elle l'incertitude? Pendant quelques décennies, l'Europe a évité ce débat et a vécu dans l'équivoque; mais le développement de la PESC et de la PESD dépend des choix à faire, et le type de mondialisation, la coopération avec les pays en développement, la protection de la nature et de l'environnement, la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée seront déterminés par ces choix. VGE n'obtiendra peut-être pas des réponses explicites à ce sujet, mais les réponses seront implicites dans les orientations de la Convention sur la structure institutionnelle.
La question que l'on voudrait cacher. La deuxième question ne figure pas dans la Déclaration de Laeken, mais quelques personnalités avisées l'ont enfin soulevée de façon explicite. La voici: comment éviter que, dans la phase finale de l'exercice qui commence, le "non" éventuel d'un seul pays, éventuellement très petit, provoque l'effondrement de toute la construction? Que l'attitude de quelques dizaines de milliers d'Européens annule la volonté de centaines de millions d'autres? Une seule voie existe: de prévoir que le nouveau Traité entre en vigueur au moment où les deux tiers des pays participant à la Convention l'auront ratifié, en considérant que les pays qui ne le feraient pas auront souhaité s'auto-exclure du nouveau projet. C'est une affaire politiquement délicate et juridiquement complexe, mais, à mon avis, incontournable.
Un pouvoir exécutif bien difficile à définir. La troisième question est simple à énoncer: quel sera le gouvernement futur de l'Europe? Qui incarnera le pouvoir exécutif? Pour le moment, les réponses vont dans toutes les directions, mais il est possible de distinguer deux directions antinomiques fondamentales: l'une favorable à la naissance d'un Exécutif dérivé de l'évolution de l'institution supranationale indépendante des Gouvernements (c'est-à-dire la Commission européenne) , l'autre en faveur d'un système intergouvernemental (la Commission deviendrait alors un simple secrétariat, important et estimé bien sûr, mais sans pouvoirs de décision). Sous leur forme abrupte, les deux solutions sont l'une et l'autre impraticables. Voici alors les formes plus sophistiquées, qui introduisent des garde-fous, des précautions, des assouplissements.
La tentative la plus aboutie et le problème qu'elle pose. Dans la direction "supranationale", la tentative peut-être la plus aboutie et innovante est celle de Pierre Toulemon, qui dessine un "gouvernement de l'Europe" prenant ses racines dans la Commission européenne mais en tenant compte des objections prévisibles des Etats membres (voir cette rubrique du 4 avril). J'en rappelle quelques caractéristiques. Ce gouvernement européen serait conduit par un Présidium, composé d'un président et de quatre ou cinq vice-présidents plutôt que d'un Président solitaire, pour un meilleur équilibre entre les Etats et les tendances politiques. Son Président présiderait les sessions du Conseil européen et ses membres présideraient les sessions du Conseil, formule astucieuse et très "européenne" pour sortir des complications liées à la modification indispensable de la rotation semestrielle actuelle. Cet Exécutif gouvernerait sur la base d'un programme à définir par le Conseil européen (par consensus ou à la majorité si nécessaire) et, dans certains domaines, il devrait agir en coordination étroite avec les Conseils des ministres nationaux.
Qu'est-ce qui me laisse perplexe dans cette construction? Qu'elle exigerait l'abandon partiel de la "méthode communautaire" qui nous a été léguée par les pères de l'Europe et qui est à la base de tous les succès de la construction européenne. Cette méthode est fondée sur l'équilibre du tandem Commission/Conseil, la première chargée de représenter l'intérêt européen et disposant du droit d'initiative, le deuxième représentant les intérêts nationaux et ayant un pouvoir de décision. Le Parlement (qui représente les peuples) partage avec le Conseil le pouvoir législatif et en même temps dispose du contrôle politique sur la Commission. Ces différents équilibres peuvent et doivent être perfectionnés, mais est-il raisonnable de les casser? J'ai essayé deux fois, dans cette rubrique, d'expliquer le rôle et la signification de la méthode communautaire (le 6 décembre dernier sur un plan général, le 28 mars pour souligner les limites réelles des pouvoirs de la Commission, souvent mal compris) et je ne vais pas ennuyer le lecteur en me répétant; ce qui est certain, c'est que les équilibres sont délicats et que la légitimité des gouvernements démocratiques de nos Etats membres (comme d'ailleurs des chefs de gouvernement au sein des Sommets) est indiscutable. Toute réforme, pour être réaliste, doit sauvegarder l'équilibre entre pouvoirs nationaux et supranationaux. De toute manière, le projet Toulemon contient tellement d'éléments intéressants qu'il doit rester sur la table.
La phrase mystérieuse de Valéry Giscard d'Estaing. Mais la Convention n'est pas encore parvenue à ce degré de détails, et son président n'a dévoilé que très partiellement ses orientations. Une phrase de VGE a fait beaucoup de bruit: il a dit que la Commission future à 30 membres ou davantage ne pourra plus voter, ce qui signifie en pratique qu'elle ne pourra pas constituer l'Exécutif futur. Qui, alors? VGE n'en a rien dit pour le moment, ce qui est compréhensible car il doit d'abord interroger les conventionnels et évaluer les orientations de la Convention; il ne doit surtout pas donner l'impression de s'être déjà formé une idée précise, avant les débats. Il a toutefois laissé entendre qu'il faudra, à son avis, inventer de nouvelles méthodes de coopération entre la Commission et le Conseil, et que ses réflexions ne vont sans doute pas dans le sens d'enlever le pouvoir exécutif au Conseil. Je ne dispose d'aucune autre indication qui me permettrait d'anticiper les orientations de VGE. Je peux tout au plus faire part d'une sensation: que sa phrase "la Commission future ne pourra pas voter" se réfère à une Commission composée d'une trentaine de Commissaires, un pour chacun des Etats membres de l'UE élargie. Votant à la majorité simple et sans aucune possibilité de tenir compte du poids radicalement différent des pays d'où les Commissaires sont originaires, cette Commission ne pourrait exprimer aucune majorité ayant une signification quelconque (voir cette rubrique du 3 avril). C'est comme si VGE voulait dire: si vous, Etats membres actuels et futurs, réclamez chacun un Commissaire de votre nationalité, ce n'est pas la Commission qui pourra gouverner l'Europe. Les Commissaires, indépendants des pouvoirs nationaux, auraient-ils un poids identique? Très bien; dans ces conditions, la Commission sera un forum de débats, de haut niveau bien sûr, mais ne pourra pas incarner le pouvoir exécutif.
Les trois documents de la Commission. Il faudra donc songer à autre chose. A quoi? C'est à ce point que les réflexions des partis politiques européens, des groupes politiques du Parlement, du Mouvement Européen et d'autres forces analogues, ainsi que celles de personnalités comme Pierre Toulemon déjà cité, prennent toute leur signification. Est-ce que l'introduction de la "double majorité" (celle des Commissaires et celle de la population que, d'une certaine manière, ils représentent) pourrait-elle indiquer une issue possible? Je n'en sais rien. La Commission européenne a annoncé trois documents: le premier avant la fin avril, sur l'Europe de demain en général et sur les activités spécifiques de l'Union (ce document pourrait répondre à la première des trois questions citées). Le deuxième document, en mai, traitera des politiques communes et de leur gestion, sujet délicat notamment pour la PESC et la PESD qui sont aujourd'hui intergouvernementales, et qui, de l'avis de certaines personnalités (y compris paraît-il à l'intérieur même de la Commission), devraient le rester. Le troisième document sera consacré à la structure institutionnelle de l'Europe de demain, et devrait donc apporter la réponse de la Commission à la troisième question essentielle: qui gouvernera l'Europe? Et on devrait commencer à y voir plus clair. (F.R.)