L'étoile polaire. L'Italie a balayé les inquiétudes relatives à sa position sur la réforme de l'Europe. Le ministre des Affaires étrangères Renato Ruggiero a confirmé, en des termes qui ne laissent pas de doutes, sa fidélité à la construction européenne et sa détermination à la poursuivre: "la construction européenne est l'étoile polaire de la politique italienne", celle qui indique la route aux navigants. Il n'existe pas d'alternative pour l'Italie: si elle affaiblit ses liens avec l'Europe, elle perd toute importance et toute influence dans le monde. Sa situation économique se dégraderait et le chômage augmenterait. M.Ruggiero a insisté sur les avantages de l'unité européenne (l'euro a apporté à l'Italie le niveau d'inflation et les taux d'intérêt les plus bas qu'elle ait jamais connus) et a rappelé les résultats récents de l'UE sur le plan international, en Macédoine, au Moyen-Orient, à Durban, pour conclure: "et celle-ci serait l'Europe bureaucratique? Non, non." Pour l'avenir, il a parlé de réformes institutionnelles "très fortes", et il s'est prononcé pour une avant-garde, dans laquelle l'Italie doit figurer dès le départ, en soulignant: "l'UE ne tue pas la souveraineté nationale, au contraire elle l'amplifie et la rend plus efficace." Quant aux aspirations de l'opinion publique et de la jeunesse, le ministre a affirmé: "les réponses nous ne pourrons les donner qu'avec l'Europe et par l'Europe" (interview à "La Repubblica" du 11 septembre, propos recueilli par Franco Papitto).
Il est vrai que les convictions européennes de Renato Ruggiero, qui a été notamment directeur général à la Commission européenne et Représentant permanent de l'Italie à Bruxelles, n'étaient pas en cause, mais plutôt l'orientation générale du gouvernement de Rome (les anciens n'ont pas oublié que, dans le premier gouvernement Berlusconi, le ministre des Affaires étrangères se prononçait publiquement contre l'euro). Or, Ruggiero se veut rassurant: il affirme être en syntonie avec le président du Conseil, Silvio Berlusconi, et le ministre des Affaires européennes Rocco Buttiglione, et que la ligne du gouvernement est claire. Les quelques incertitudes du départ (sur le Protocole de Kyoto et sur les financements régionaux) ont été levées. De toute manière, pour moi un point est clair: si le gouvernement italien devait dévier de sa ligne européenne, Renato Ruggiero n'y resterait pas, et on aurait compris. Mais rien n'indique qu'un tel danger existe.
La formule Barnier. Entre-temps, le débat sur l'avenir de l'Europe se poursuit. Michel Barnier, Commissaire chargé de la réforme institutionnelle, continue ses rencontres avec les parlements nationaux des Etats membres. Son discours de Berlin a été amplement résumé dans notre bulletin du 8 septembre, p.6; je me limiterai donc à souligner les clarifications qu'il a apportées au problème de la place du Conseil dans la future structure institutionnelle. La querelle est connue. Le Parti socialiste allemand s'était prononcé en faveur de la transformation du Conseil en deuxième chambre du Parlement, la "Chambre des Etats", avec des fonctions législatives, la Commission assumant alors pleinement les fonctions de gouvernement européen. Plusieurs autres forces politiques, notamment en France, avaient vigoureusement contesté ce schéma, incompatible avec le maintien des Etats-nations, incompatible avec le régime démocratique (car la Commission à elle seule ne peut pas avoir la légitimité des gouvernements élus qui forment le Conseil). Michel Barnier a pris position pour une formule intermédiaire consistant à distinguer clairement les deux fonctions du Conseil: la fonction exécutive (qui, à son avis, doit subsister en tant qu' "élément important de l'architecture de l'Union") et la fonction législative, qui serait confiée à une formation spécifique du Conseil, appelée à délibérer en séances ouvertes. C'est une formule beaucoup plus équilibrée, qui partagerait le pouvoir législatif entre le Parlement et le Conseil et le pouvoir exécutif entre le même Conseil et la Commission. Il ne semble pas raisonnable d'aller plus loin dans des délais prévisibles.
Ambitions et clarté. En France, où le débat sur l'avenir de l'Europe est très structuré, M.Guy Braibant, président du groupe chargé de coordonner les contributions des citoyens et des associations, a reçu une réponse particulièrement significative: celle de Robert Toulemon au nom de l'AFEUR (Association française d'étude pour l'Union européenne). Significative pour la personnalité de l'auteur et pour la nature de son texte, qui présente une vision d'ensemble de l'Europe future, son identité, ses objectifs, sa structure et son fonctionnement. Je n'avais pas encore eu l'occasion de lire une définition aussi claire et concise des trois éléments qui doivent caractériser l'Europe par rapport aux autres régions du monde: "a) l'existence sur un espace restreint de peuples ayant une forte identité culturelle et linguistique, et la volonté de la préserver; b) le travail de réconciliation et d'édification d'un ordre juridique supranational conçu pour rendre impossibles de nouveaux conflits; c) la volonté de concilier l'efficacité propre à l'économie de concurrence avec un degré élevé de solidarité sociale et régionale. "Le maintien de la solidarité régionale est à souligner à un moment où certaines forces politiques paraissent la contester au nom de la subsidiarité. M.Toulemon reconnaît la nécessité d'une décentralisation où "l'utilisation des aides devrait être laissée à l'appréciation des autorités régionales (plutôt que nationales ou européennes), mais un strict contrôle devrait être exercé a posteriori par la Commission; en cas de mauvaise utilisation, la gestion devrait être assurée par la Commission, en liaison avec l'Etat bénéficiaire."
Si ce n'est pas l'avant-garde, elle y ressemble beaucoup. Le projet institutionnel de Robert Toulemon est ambitieux. Il devrait aboutir à un gouvernement européen permanent qui remplacerait à la fois la Commission et le Conseil actuels. Le président serait élu au suffrage universel. Ceci ne pourrait intervenir qu'à l'issue d'une évolution qui ne pourra pas être rapide mais qui devrait être programmée. En d'autres mots, ce serait un objectif, un point d'arrivée. En attendant, M.Toulemon indique les réformes possibles déjà en 2004: les pouvoirs de la Commission devraient être renforcés (en étendant sa compétence à tous les domaines couverts par les trois "piliers" actuels), ceux du Conseil européen clarifiés, et ceux du Conseil ministériel exercés de manière plus coordonnée (avec la désignation dans chaque gouvernement d'un ministre ou vice-premier ministre chargé de la coordination). Le mode d'élection du Parlement européen devrait être révisé et il devrait devenir co-législateur avec le Conseil dans tous les domaines (en attendant qu'il soit composé de deux Chambres, l'une des citoyens et l'autre des Etats, lorsque sera créé le gouvernement européen). M.Toulemon estime par ailleurs que la création formelle d'une avant-garde institutionnalisée n'est pas nécessaire; c'est plutôt une arrière-garde qui se forme d'elle-même entre les Etats membres qui refusent ou refuseront certaines réalisations (en matière de monnaie, de défense, de lutte contre la criminalité internationale). L'arrière-garde ne pourra évidemment pas s'opposer aux progrès voulus par la majorité. M.Toulemon ajoute toutefois que les réformes possibles en 2004 devraient être accompagnées d'une "déclaration politique reconnaissant le droit des Etats qui le souhaiteraient de constituer ultérieurement une fédération, de préférence à l'intérieur de l'Union actuelle"; ce qui ne paraît pas très différent de l'avant-garde institutionnalisée telle que préconisée par Jacques Delors et Valéry Giscard d'Estaing.
La géographie peut attendre. La présence de l'Europe au niveau mondial fait évidemment l'objet, dans le projet Toulemon, de nombreuses suggestions; la "contribution à un ordre mondial meilleur" devrait devenir une des "valeurs" reconnues de l'UE (à côté de liberté, solidarité, etc.) Quant à l'extension géographique de l'UE, "la fixation d'une frontière définitive serait aujourd'hui source de conflits et présenterait plus d'inconvénients que d'avantages". L'auteur prend position sur deux points: a) l'adhésion future de la Russie est impensable, car sa masse déséquilibrerait l'Union et la majorité de son territoire se situe en Asie; b) les négociations d'adhésion avec la Turquie ne pourront s'ouvrir que lorsque les problèmes chypriote et kurde auront été "résolus de manière pacifique et démocratique".
Les détails qui comptent. Les réformes spécifiques suggérées sont nombreuses: i) la coordination des politiques économiques devra être mise en oeuvre selon la "méthode communautaire"; ii) la continuité des services publics essentiels (santé, transport, communications) devra être assurée en limitant strictement le droit de grève; iii) le développement de la criminalité internationale appelle un droit pénal et un ministère public européens; iv) le budget de l'UE devra être alimenté par "plusieurs impôts européens", notamment un impôt sur les bénéfices des grandes entreprises et une taxe sur les mouvements spéculatifs de capitaux, compensés par une baisse équivalente des budgets nationaux (car les actions européennes à financer couvriront des charges reposant à l'heure actuelle sur les budgets nationaux); v) la pollution de la mer provoquée par les navires transportant notamment du pétrole devra relever de la compétence exclusive de l'UE, car les Etats membres ne peuvent pas assurer individuellement une protection efficace (c'est un exemple de "subsidiarité à l'envers", non pas de l'UE vers les Etats mais des Etats vers l'Union); vi) la sauvegarde de la diversité culturelle et linguistique justifie certaines exceptions aux règles de concurrence; vii) l'UE devra établir le cadre général de l'immigration, en fixant notamment le nombre d'immigrants possible et les critères d'admission, dont l'origine géographique; viii) la Charte des droits doit comporter parallèlement une "charte des devoirs" (dont le paiement d'impôts et la participation, en cas de besoin, à la sécurité commune).
L'objectif du document Toulemon est que ses suggestions soient reprises en tant que position de la France dans les prochaines négociations sur la réforme.
Une lecture qui n'est pas obligatoire. Je n'ai pas dit un mot, dans cette rubrique, sur le document de la Commission européenne relatif à la gouvernance. C'est que je trouve qu'on en a trop parlé, surtout avant qu'il sorte. C'est un travail utile, qui offre des points de repère et qui peut effectivement améliorer la gestion quotidienne de l'Union, mais ne concerne en rien le grand débat sur l'avenir de l'Europe. Il faut, à mon avis, éviter d'en gonfler l'importance et la signification; il devrait rester un document interne aux institutions, sans aucune ambition d'y mêler l'opinion publique. Je pense d'ailleurs qu'il ne faudra pas faire d'efforts: c'est exactement ce qui est en train d'arriver, les lecteurs potentiels ne se bousculent pas. (F.R.)