L'importance d'un bon dictionnaire. Je l'attendais, et je n'étais certes pas le seul, la nouvelle contribution de Jacques Delors au débat sur l'avenir de l'Europe, à un moment où les prises de position fusent et certaines idées ont fait une percée alors que d'autres piétinent et d'autres encore sont controversées. Par sa connaissance des dossiers, par son imagination et par sa capacité de synthèse, l'ancien président de la Commission apporte toujours de la clarté, sans jamais oublier l'orientation générale, même lorsqu'il développe ensuite des détails. Ceci a été le cas cette fois aussi, lors de son audition du 19 juin devant la délégation pour l'Union européenne de la première chambre du Parlement français (Assemblée nationale), audition que Alain Barrau, président de cette délégation, a voulue ouverte à la presse et au public.
Première remarque de l'ancien président de la Commission: les incertitudes sur l'avenir des institutions ne doivent pas se traduire par une vague de pessimisme sur la construction européenne. "Elle tourne, l'Europe", s'est-il exclamé en rappelant la mise en circulation de la monnaie unique d'ici quelques mois, la création de la force de réaction européenne (qui permettra à l'UE d'intervenir pour prévenir des conflits, rétablir la paix ou accompagner un effort d'aide humanitaire) et le renforcement général de la sécurité alimentaire en Europe. Deuxième aspect, il a clarifié quelques concepts (car "un bon dictionnaire est souvent indispensable pour comprendre les termes d'un débat"), à savoir:
- la "méthode communautaire" est fondée sur un triangle institutionnel qui ne correspond en rien au principe de la séparation des pouvoirs défini par Montesquieu, car elle comporte un double pouvoir législatif (Conseil et Parlement européen), un double exécutif (Conseil et Commission) et un pouvoir judiciaire européen (la Cour de Justice). Chaque fois que la méthode communautaire a bien fonctionné, l'Europe a avancé, dans le cas contraire elle n'avance pas;
- la définition "Fédération d'Etats nations" permet de concilier la double nécessité de "préserver les nations et d'appliquer la méthode communautaire au système de décision";
- la subsidiarité (en démocratie, les problèmes doivent être traités au plus proche des citoyens) est une notion facile à utiliser mais très difficile à traduire dans un texte juridique;
- la différenciation, qui signifie que tous les pays de l'Union ne marchent pas au même pas, a toujours été au cœur de l'histoire européenne, permettant à certains Etats membres de "prendre leur temps";
- la Constitution européenne. Jacques Delors ne la rejette pas si elle constitue "un pari politique destiné à régénérer l'acceptabilité politique de l'Europe", alors qu'elle lui paraît difficilement acceptable si elle va de pair avec la création d'une Cour constitutionnelle européenne qui pourrait déplacer les lignes de partage entre compétences européennes et compétences nationales. Il pourrait donc soutenir l'approche constitutionnelle si elle est un moyen de démocratiser l'architecture institutionnelle de l'Union.
Les joueurs de flûte. Il a ensuite posé les deux questions fondamentales: que pourrions-nous faire à 30, voire à 35? Et comment? Sur le premier point, il a été, une fois de plus, clair et explicite. L'Europe élargie devrait se donner trois objectifs fondamentaux: a) créer un espace de paix; b) mettre en place un cadre pour un développement durable; c) maintenir le modèle européen dans un monde menacé par l'uniformisation. Et il a précisé: "si ces trois objectifs sont atteints dans l'Union élargie, les Européens auront maintenu un bon équilibre entre marché et régulation. Mais dire que l'Union de 30 Etats pourrait faire plus, ce serait se mentir à soi-même car il sera déjà très difficile de parvenir aux trois objectifs mentionnés." Et il a défini "joueurs de flûte ceux qui s'imaginent qu'une Europe à 30 pourrait avoir une politique étrangère commune, un droit commun, une sécurité des personnes assurée selon les mêmes critères". Et il a encore ajouté: "il faut éviter que la politique, ce soit l'Alliance atlantique, et l'Union européenne, l'économie, comme l'a déclaré un responsable américain."
La conclusion que Jacques Delors tire de son analyse n'est pas une surprise: il faudrait constituer un "groupe pionnier", un "centre de gravité" ou une "avant-garde", qu'on l'appelle comme on veut. Et il a précisé: "si l'on prend soin de dire que ce groupe sera ouvert à tous les Etats qui veulent et peuvent le rejoindre, il n'y a pas de raison que les pays candidats y voient un risque de coupure de l'Europe en deux divisions". D'ailleurs, il ne voit pas la constitution de l'avant-garde comme une opération soudaine et traumatisante: il faudrait d'abord "tester" les coopérations renforcées (selon les règles de fonctionnement assouplies par le Traité de Nice): "on verra alors si ces coopérations renforcées convergent vers la constitution d'une avant-garde. Mais il est stérile en l'état de continuer à opposer coopération renforcée et avant-garde; ce débat ne sert à rien; il faut d'abord trouver des pays ayant l'appétit -et le courage! - de nouer des coopérations renforcées".
Préparer les décisions autrement. La deuxième question, "comment faire?", implique la problématique institutionnelle. Jacques Delors ne préconise aucune révolution dans les pouvoirs des institutions mais il estime indispensable de rénover la "méthode communautaire", qui ne fonctionne déjà plus à Quinze. L'équilibre entre les trois institutions -Commission, Conseil, Parlement- doit être sauvegardé, mais la méthode de préparation des décisions doit être révisée. Au sein du Conseil, le système des "tours de table" (chaque délégation exprime sa position sur chaque point en discussion) doit être abandonné, sinon les sessions deviendront si longues dans l'Europe élargie que les ministres quitteront la salle pour aller s'exprimer devant les médias. Le Conseil "Affaires générales" devrait se réunir deux fois par mois. Le Conseil européen doit "revenir aux sources: les chefs d'Etat et de gouvernement doivent cesser de prendre d'innombrables décisions dont beaucoup restent inappliquées". Sinon, face à des textes trop nombreux, les chefs se doteront de "sherpas" pour préparer les réunions (en dehors donc de la procédure communautaire) et le Conseil européen "par un tour de passe-passe se transformera en une sorte de nouveau G7". Il a cité par ailleurs l'exigence de trancher la question de savoir qui représente l'Union sur la scène extérieure, sans entrer dans les détails des différentes options (M. Pesc ou un vice-président de la Commission pour la politique étrangère, la Commission ou le président de l'Eurogroupe pour l'euro).
Sa conclusion a été un appel au débat: si l'on ne s'engage pas dans cette voie, "le risque est celui d'une dérive de la construction européenne, voire d'une dilution. Il vaut mieux lancer un vrai débat, quitte à provoquer une crise, plutôt que de rester dans la situation actuelle."
Deux idées qui ont fait du chemin. Ce n'est qu'en réponse à des questions que Jacques Delors a précisé certains aspects institutionnels de sa vision. Il a confirmé la thèse favorable à la création d'un Conseil Affaires générales composé des ministres des Affaires européennes, qui se réunirait tout les quinze jours pour sélectionner les projets à examiner et définir un ordre du jour précis des travaux du Conseil, avec des priorités. Il a réaffirmé que pour le moment le seul moyen de renforcer le sens démocratique du vote pour l'élection du Parlement européen consiste à le "personnaliser" en incitant les groupes politiques à désigner leur candidat à la présidence de la Commission. Ce sont deux idées qu'il avait lancées il y a quelque temps par l'entremise de son association "Notre Europe", et qui ont fait du chemin.
Je voudrais souligner la flexibilité dont Jacques Delors fait preuve. Ses principes sont clairs mais sans aucun dogmatisme dans l'application. Il est convaincu de la nécessité de l'avant-garde, mais il admet la possibilité de "tester" d'abord les coopérations renforcées. Il a des perplexités (expliquées et justifiées dans une occasion précédente) à l'égard d'une Constitution européenne, mais il est prêt à soutenir une démarche constitutionnelle, à certaines conditions et si les objectifs sont clairs.
Une bataille inutile. Sa "clarification des concepts" est par ailleurs fondamentale, car l'on assiste parfois à des batailles sémantiques parfaitement vaines. L'une de ces batailles inutiles concerne la notion de "Fédération d'Etats nations", à laquelle on a tout reproché, les termes en sont contradictoires, juridiquement elle ne signifie rien, elle veut combiner des concepts incompatibles, et ainsi de suite. La réponse est simple: ce n'est pas une notion juridique, c'est un message politique. Et ce message signifie que l'Europe doit avoir des éléments fédéraux, ils sont déjà sous nos yeux, même si parfois on ne veut pas les reconnaître, et ils doivent se développer. Mais en même temps l'Europe unie ne doit pas devenir un super-Etat ni une nation unique, car les Etats nations qui la composent en représentent l'âme et la substance, la culture, la mémoire des peuples. N'enveloppons pas de subtilités juridiques et d'ironies déplacées un message politique simple.
Le deuxième concept souvent mal compris est celui de la méthode communautaire. On le présente parfois comme antinomique de la coopération intergouvernementale, ou bien on le simplifie abusivement en affirmant que la méthode intergouvernementale, ce sont les décisions à l'unanimité, et la méthode communautaire, les décisions à la majorité. C'est totalement faux. La méthode communautaire signifie que les décisions sont prises sur proposition de la Commission (qui a l'exclusivité du droit d'initiative), après discussion au sein du Parlement et d'autres organes, par le Conseil (composé des gouvernements), en codécision avec le Parlement dans un nombre croissant de cas. Les gouvernements sont donc là, et bien là, au moment décisif; mais les procédures sont radicalement différentes de celles de la coopération intergouvernementale classique. L'aspect du vote majoritaire est important, mais il ne détermine pas à lui seul la méthode communautaire. (F.R.)