Certains parlent de deux, d'autres de trois étapes. Même après l'accueil de principe favorable du Conseil, les interprétations de la stratégie de la Commission européenne à propos des négociations d'élargissement ne sont pas uniformes. Et nombreuses sont les tentatives d'y rechercher des significations allant au-delà des mots écrits. Il semble évident que la Commission préconise, avec certaines précautions, une accélération des négociations. Mais tout se complique si l'on recherche des indications sur le calendrier. Selon une première interprétation, la Commission -en refusant de regrouper les candidats en catégories et en considérant chaque situation individuellement- préconiserait des adhésions successives et individuelles, selon le degré de préparation de chacun. Ce qui se heurte toutefois à une considération toute simple: il est matériellement impossible pour l'Union d'accueillir un nouveau membre tous les sept ou huit mois, car à chaque adhésion il faut modifier la composition de la Commission et du Parlement et la répartition de voix au sein du Conseil. Ce n'est pas un exercice qui puisse se répéter souvent, l'exigence d'un certain regroupement est inévitable. Lequel? Chacun a sa lecture des intentions de la Commission. Selon les uns, son document laisserait comprendre qu'elle prévoit deux étapes: huit candidats ensemble dans la première, la Roumanie et la Bulgarie plus tard. Une autre interprétation attribue à la Commission l'idée d'un parcours en trois étapes: Pologne, Hongrie et Estonie dans la première, cinq pays dans la seconde (nous parlons toujours des candidats d'Europe centrale et orientale), Roumanie et Bulgarie dans la troisième.
Une séparation graphique. Vraisemblablement, la Commission n'a pas fait de tels calculs chiffrés; elle sait très bien que les situations peuvent évoluer très vite, et que certains candidats apparemment retardataires ont les ressources et les capacités pour combler rapidement les lacunes indiquées dans ses rapports. On lui fait dire parfois davantage que ce qu'elle dit. Prenons le cas de la République tchèque: la Commission a critiqué ses retards dans les réformes à la fois de l'administration publique et du domaine judiciaire. Les réactions à Prague ont été tellement vives que M.Verheugen a estimé opportun de souligner que le jugement de la Commission était pour ce pays globalement positif (même "très positif" si on le compare à celui de l'année précédente) et que les autorités tchèques avaient fait preuve d'une susceptibilité excessive. Vraisemblablement, a joué un rôle la présentation graphique des "conclusions" du rapport (1), présentation qui sépare Estonie, Hongrie et Pologne de la République tchèque et de la Slovénie, tandis qu'au-delà de la séparation en deux paragraphes, les textes sont presque identiques. Ailleurs, le rapport de la Commission a été évalué surtout du point de vue de ses répercussions internes; par exemple, en Roumanie, le jugement sévère de Bruxelles a été considéré comme une condamnation de la majorité actuelle de centre droite et comme un appui, involontaire mais puissant, à la gauche pour les élections imminentes, considérations qui sont évidemment étrangères à l'évaluation de Bruxelles.
Les gouvernements des pays de l'UE viennent d'approuver dans l'ensemble la stratégie de la Commission, en insistant sur le "principe de différenciation" (défini "le principe central devant guider les négociations"), et en partageant implicitement les deux principes que Hubert Védrine avait souligné quelques semaines auparavant: il n'y a pas de retard dans les négociations sinon par rapport à certaines promesses démagogiques du passé; aucun calendrier ne peut être fixé pour les adhésions, car les dates dépendront de la capacité des pays candidats non seulement à accepter mais surtout à appliquer effectivement l'acquis communautaire. Conclusion: il n'y a pas de changement fondamental dans la stratégie de l'UE.
Eviter les regrets tardifs. Il y a deux semaines (2), nous avions développé dans cette rubrique quelques considérations sur le risque que la situation se détériore dans un certain nombre de pays candidats, par lassitude ou frustration des opinons publiques, déception des dirigeants et difficulté de concilier deux exigences partiellement contradictoires: l'aspiration à un souffle et une impulsion politique qui soient à la hauteur de l'objectif (la réunification de l'Europe) et l'exigence pour l'UE de ne compromettre ni sa capacité institutionnelle ni le fonctionnement du marché unique et de ses politiques communes, ni les perspectives de développement. Cette exigence impose à l'Union la rigueur dans les négociations dont les pays candidats parfois se plaignent, en ayant l'impression que le grand dessein s'embourbe par moment dans des détails techniques dérisoires. Mais cette rigueur est inévitable sous peine de diluer l'UE.
Face à ces risques, la Commission maintient et renforce sa stratégie et son scénario de l'élargissement. Très bien. Nous sommes disposés à considérer comme nulles et non avenues les suggestions formulées fin octobre, si les conditions suivantes sont effectivement remplies:
- les pays candidats les plus avancés dans les négociations admettent que la date de l'adhésion soit déplacée à 2004 ou 2005;
- d'autres candidats sont disposés à attendre, sans frustrations ni protestations, jusqu'en 2010 et au-delà, tout en assistant aux adhésions des pays à l'avant-garde;
- tous les pays candidats reconnaissent qu'aucune adhésion n'est possible sans qu'ils aient prouvé leur capacité non pas à souscrire mais à appliquer l'acquis communautaire et à renoncer aux demandes de dérogations qui mettraient en cause le fonctionnement du grand marché sans frontière.
Les retardataires et les hésitants. Aucune des conditions citées n'entraîne de difficultés pour un certain nombre de pays candidats; il en existe même qui sont plus "chauds" que quelques Etats membres actuels de l'Union, c'est-à-dire davantage favorables à une Europe fortement intégrée et avec des Institutions supranationales efficaces. Il serait dommage de retarder leur contribution à l'unité européenne. Le problème, ce sont d'autres candidats, à savoir les retardataires et les hésitants: ceux qui ne sont pas prêts et ne le seront pas de sitôt, et ceux qui ont des perplexités face à certaines exigences et à certaines réalités (actuelles ou en gestation) de la construction communautaire. C'est pour eux qu'en leur temps, Jacques Delors et François Mitterrand avaient lancé, sans succès, l'idée d'une grande Confédération qui aurait couvert l'essentiel de ce que recherchaient les pays d'Europe centrale et orientale: la sécurité, la libre circulation des marchandises, la coopération (politique et économique), un soutien de l'UE aux réformes et aux investissements. Ce projet, qui ne retarderait en rien les adhésions déjà mûres, est-il désormais inutile, est-il devenu obsolète? Si oui, tant mieux. Tant mieux si la crainte de déceptions, lassitude des opinions publiques et frustrations est sans fondement. Avec l'espoir de ne pas devoir regretter demain le conformisme d'aujourd'hui.
Les problèmes politiques de Chypre, Malte et la Turquie. Tout ce qui précède concerne l'Europe centrale et orientale. La situation est toute différente pour les trois pays méditerranéens inclus dans la liste des candidats, c'est-à-dire les deux qui négocient déjà (Malte et Chypre) et le troisième qui attend de le faire (Turquie).
La Commission a attribué aux deux îles un satisfecit économique sans réserves en écrivant: "Chypre et Malte sont des économies de marché viables et devraient pouvoir faire face à la pression de la concurrence et aux forces de marché au sein de l'Union". Les problèmes sont donc exclusivement politiques et institutionnels. Le premier ministre turc vient de déclarer qu'il ne peut pas y avoir de solution à Chypre en dehors de la formation de deux Etats. Cette formule n'est pas acceptée sur le plan international et en outre - en suivant la règle "un commissaire par Etat membre" - elle attribuerait à Chypre deux commissaires! Il ne manquerait pas quelqu'un pour dire que la Turquie aurait ainsi un commissaire à Bruxelles (et une présence dans le Conseil et le Parlement) sans besoin d'adhérer, d'autres rétorquant que la Grèce doublerait en pratique sa présence. Quant à Malte, l'incertitude sur le résultat des prochaines élections comporte le risque qu'une éventuelle nouvelle majorité retire sa demande d'adhésion, ou que le nouveau Parlement puisse la rejeter. Malte devrait se décider, pour ou contre l'adhésion à part entière, indépendamment des péripéties électorales.
Quant à la Turquie, le vote récent du Parlement (3), qui a posé des conditions politiques qu'Ankara rejette a priori, complique tout. Le problème est suffisamment sérieux pour requérir une analyse spécifique et un commentaire ad hoc.
Ferdinando Riccardi
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1) Chapitre III, 2, b du "document de stratégie pour l'élargissement.
2) Voir cette rubrique dans EUROPE datée 30/31 octobre, pages 3-4.
3) Voir EUROPE du 16 novembre, pages 3 et 4.