Romano Prodi a été clair. La Commission européenne considère comme acquis qu'à l'avenir, il y aura autant de commissaires européens que d'Etats membres. Dans son "avis" du début de l'année, elle avait indiqué deux formules: soit un commissaire originaire de chaque Etat membre, soit une Commission de vingt membres, avec une rotation égalitaire. Mais dans sa dernière conférence de presse, Romano Prodi a été explicite: c'est la première formule qui l'emporte au sein de la Conférence Intergouvernementale (CIG), si bien que la Commission elle-même prépare un document avec des suggestions sur la manière dont une Institution si lourde pourra fonctionner en restant efficace.
La Commission n'a pas donné l'impression de considérer que cette orientation soit en elle-même un échec sur la voie de la réforme. M.Barnier a rappelé qu'elle était majoritaire dès le départ au sein de la Commission Prodi. Et Romano Prodi lui-même l'a justifiée pour des raisons tenant à la légitimité démocratique: comment la Commission pourrait-elle prendre des décisions parfois très importantes concernant un Etat membre sans qu'un ressortissant de ce pays en fasse partie? Il est vrai qu'un commissaire européen ne représente pas son pays d'origine (c'est le rôle du Conseil et du Comité des Représentants permanents), mais il peut paraître étrange - a laissé entendre le président - que toutes les nationalités, donc, toutes les sensibilités, les traditions, les mentalités- ne soient pas représentées au sein de l'Institution qui détient en même temps le droit d'initiative pour la préparation de toutes les lois de l'Union, et la responsabilité de veiller sur leur application.
Le vrai danger n'est pas là. Il est possible que des dispositions appropriées régissant le fonctionnement d'une Commission d'une trentaine de membres permettent d'éviter qu'elle devienne une sorte d'assemblée bavarde et peu efficace. On attend avec curiosité et une certaine anxiété les propositions que Romano Prodi a annoncées à ce sujet. Oralement, il a touché quelques mots à propos du renforcement des pouvoirs du président, élément important mais qui ne suffit pas à lui seul.
De toute manière, le vrai danger n'est pas là. Le danger est qu'une Commission européenne déséquilibrée encourage la tendance des Etats membres à privilégier la méthode intergouvernementale. Une Commission qui délibère à la majorité simple et dans laquelle l'Allemagne aurait le même poids que Malte, la France le même poids que la Slovénie, les pays fondateurs tous ensemble 6 voix sur 30, sera-t-elle équilibrée? Il est vrai qu'un tel calcul est faux. Il est faux parce que, depuis que la Commission existe, elle n'a jamais délibéré sur la base de la nationalité des commissaires. Prenons un domaine où la Commission a un véritable pouvoir: la concurrence. Personne n'a jamais pu soupçonner que le commissaire responsable de ce secteur - Karel van Miert hier, Mario Monti aujourd'hui - soit influencé par sa nationalité d'origine; et rien n'autorise à estimer qu'il n'en sera pas de même demain, avec les commissaires ayant la nationalité des nouveaux Etats membres. Mais il faut se mettre dans la tête des chefs de gouvernement, qui paraissent de plus en plus enclins à considérer la Commission comme un organe à leur disposition, certes utile, voire indispensable, mais subordonné. Tony Blair, le chancelier Schröder, le président Chirac, José-Maria Aznar …: quels pouvoirs seraient-ils disposés à confier à une Commission dans laquelle leur pays ne disposerait que d'une voix sur 30? Rien n'est joué, et la "méthode communautaire" fondée sur le triangle Conseil/Parlement/Commission peut compter sur quelques défenseurs convaincus même au sein du Conseil. Mais le danger est là, dans un glissement progressif vers la méthode intergouvernementale, glissement qui ne serait même pas perçu par les opinions publiques. Et pourtant, l'enjeu est un retour de 50 ans en arrière. Des règles particulières de fonctionnement s'imposent donc pour une Commission ayant une trentaine de membres. Même M. Juncker devrait le comprendre. Sinon, comment s'imaginer que les peuples puissent le comprendre ?
Chaque Etat membre veut garder son "droit de veto" préféré…Le même enjeu caractérise l'aspect de la réforme qui est, selon le président de la Commission, le plus préoccupant, à cause d'un recul dans les négociations par rapport au point qui paraissait atteint au sommet de Biarritz. Nous parlons de la suppression du droit de veto dans autant de domaines que possible. La plupart des gouvernements semblent conscients du fait qu'un droit de veto généralisé au sein d'un Conseil à trente signifierait la paralysie, ou un jeu continuel de marchandages et parfois de chantages. Mais, pour chaque gouvernement, il existe un "veto" auquel il ne veut pas renoncer: la politique régionale pour l'Espagne, certains aspects de la politique commerciale non liés aux marchandises pour la France, et ainsi de suite. Leurs raisons sont souvent compréhensibles; mais les refus s'additionnent et aboutissent au résultat dénoncé par Romano Prodi: une Europe qui ne pourrait pas fonctionner. De ce point de vue, l'enjeu est analogue à celui de l'affaiblissement de la Commission: un recul d'un demi-siècle dans l'histoire de l'Europe.
Tout n'est pas clair dans le volet où l'on progresse. Les négociations paraissent par contre progresser raisonnablement sur un autre volet de la réforme institutionnelle, celui des "coopérations renforcées". Les deux éléments essentiels semblent acquis: suppression du droit de veto (aucun pays ne pourra jamais s'opposer à une coopération renforcée à laquelle il n'entend pas participer), nombre de huit pays suffisant pour décider la création d'une coopération renforcée, si les conditions qui seront fixées sont réunies. Certes, il reste beaucoup d'aspects à négocier et à préciser, et qui seront en définitive déterminants pour la signification de cet instrument révisé, mais les deux points cités sont en eux-mêmes fondamentaux. Il n'est pas certain que tous les gouvernements aient la même conception de ces "coopérations". On entend répéter que le texte en cours d'élaboration se fonde sur le document commun de l'Allemagne et de l'Italie; mais est-on sûrs que les deux principes de base de ce document sont bien compris et acceptés? Il est peut-être utile de les rappeler, ces deux principes. Selon le premier, plutôt que de "coopérations" au pluriel, il faut parler de "coopération renforcée" au singulier, afin de marquer que l'objectif n'est pas une Europe à la carte dans laquelle chaque pays participe à telle ou telle coopération selon son choix, mais la création d'un groupe compact de pays qui avancent ensemble. Selon le deuxième principe, ces pays constitueront ainsi une "avant-garde ouverte et fonctionnelle". Les Quinze sont-ils vraiment d'accord sur ces deux points?
Un casse-tête à clarifier. Le quatrième aspect fondamental de la réforme est celui de la repondération des voix au sein du Conseil, fondamental en lui-même mais aussi pour ses répercussions directes sur les autres volets: le vote à la majorité, bien sûr, mais aussi la composition de la Commission. Le président de la Commission s'est prononcé pour le système de la double majorité (nombre d'Etats et populations), pour des raisons de clarté et de simplicité vis-à-vis de l'opinion publique. Il y aurait beaucoup à dire; mais il vaut mieux attendre le document annoncé par la Présidence française, qui clarifiera les répercussions concrètes, tangibles, des différentes formules. C'est effectivement un pas indispensable, pour savoir de quoi l'on parle et pour comprendre certaines positions nationales. Attendons donc la semaine prochaine.
Ferdinando Riccardi