Le règlement interdisant à partir de 2035 la vente de voitures particulières et d’utilitaires légers, neufs les uns et les autres, qui ne seraient pas ‘zéro émission’, constitue un événement important dans l’histoire de l’Union européenne. Voici pourquoi.
On ne le répétera jamais assez, les grandes réussites de la construction européenne, les plus solides, ont été fondées sur les mêmes éléments communs : 1) un objectif clair et concret, que tout le monde comprend, 2) une date-butoir pour la réalisation effective de cet objectif, 3) un échéancier précis des étapes pour y parvenir, 4) un cadre juridique contraignant pour les États membres, 5) une mobilisation des acteurs les plus concernés, 6) une campagne de communication visant un vaste public, faisant en sorte qu’un maximum de citoyens informés s’approprient le but collectif.
Le traité de Rome contenait déjà plusieurs de ces éléments, notamment la période de transition de 15 ans, divisée en 3 étapes pour la réalisation du marché commun (article 8 CEE) et de la PAC (article 40 CEE). Le deuxième exemple probant fut l’élection directe des députés européens, fondée sur l’Acte du 20 septembre 1976, adopté par le Conseil ; cette décision irrévocable mobilisa les partis politiques et, progressivement, la perspective fut connue des citoyens. La ‘recette’ fonctionna encore pour l’achèvement du marché intérieur, après un mini-traité (l’Acte unique européen) et l’adoption, par le Conseil européen, d’un Livre blanc établi par la Commission et contenant 300 propositions législatives ; année fétiche, 1992 devint un horizon pour les opérateurs économiques et un thème pour les médias. Enfin, la préparation de la monnaie commune contenait les six ingrédients précités, le moindre n’étant pas les 27 articles du traité de Maastricht consacrés à la politique économique et monétaire, détaillant les phases du projet avec une précision extrême.
Ces ‘success stories’ sont pleines d’enseignement. Les acteurs autres que les institutions étaient mobilisés parce qu’ils avaient acquis la certitude que l’événement final du processus devait nécessairement se produire. Or, une telle nécessité découlait du fait notoire que les États membres étaient obligés d’y parvenir, car juridiquement liés.
Au tournant du siècle, en s’inspirant du modèle, l’on aurait pu songer à un agenda-cadre relatif au grand élargissement, avec pour nom ‘Objectif 2013 : tous ensemble vers la réunification pacifique du continent’. Cela aurait évité quelques malentendus et minoré les préjugés. Une occasion manquée.
L’on assista par la suite à trois contre-exemples éloquents – prétentieux de surcroît.
Ce fut d’abord, en 1999, le processus de Bologne, lancé en dehors du cadre communautaire et même dans un climat d’hostilité à celui-ci. Les finalités à réaliser pour 2010, sur la base d’une simple déclaration ministérielle, ne furent pas atteintes. C’était l’intergouvernementalisme triomphant, fondé sur le droit mou et une bureaucratisation grandissante, embarquant jusqu’à 49 pays, chacun n’en faisant qu’à sa tête. Le processus de Bologne, rebaptisé ‘Espace européen de l’enseignement supérieur’ n’est plus pris au sérieux.
Ensuite, en 2000, le Conseil européen lança la Stratégie de Lisbonne, également avec 2010 pour horizon. Quel objectif ? ‘Devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale’. Déjà, pour la compréhension par l’homme de la rue, c’était raté. Aucune allusion à la nécessité d’un cadre législatif, mais une emphase sur la méthode ouverte de coordination (MOC), qui excluait le Parlement. Elle ne produisit pas les miracles espérés. La fixation d’objectifs chiffrés, domaine par domaine, était un aspect positif du projet – mais ils ne furent pas atteints.
Enfin, en 2010, la Commission reprit l’initiative avec la ‘Stratégie EUROPE 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive’. C’était mieux formulé qu’en 2000, mais trop abstrait. Des objectifs chiffrés encore, mais la MOC était passée de mode ; le triangle législatif serait revalorisé. La mobilisation collective ne fut pas au rendez-vous, ni les résultats finaux : exit la Stratégie 2020.
La Commission ‘von der Leyen’ fait-elle mieux en renouant avec les ingrédients clés de la réussite ? Oui, par plusieurs aspects, à commencer par l’usage résolu du droit dur (mais sans pour autant proposer un nouveau traité). Le défi climatique est celui dont dépend tout le reste : les citoyens ont sans doute compris l’intention générale du Pacte vert, que l’actualité brûlante (pandémie, guerre, crise énergétique) n’a pas enterré.
Quel est l’objectif final ? Une Union européenne neutre en carbone (zéro émission) en 2050. Son cadre requis a fait l’objet du règlement au Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021. Directement applicable, un règlement vaut toujours mieux qu’une directive et, bien sûr, qu’une batterie de recommandations. Les trois institutions principales sont totalement liées. Un bon point : le règlement fondateur a été, dès son titre, surnommé ‘Loi européenne sur le climat’ (EUROPE 12750/27). Le mot ‘loi’ avait déjà été proposé dans feu le traité constitutionnel (titre V), car il est plus compréhensible par tous. La loi est obligatoire et solide : ‘Dura lex, sed lex’. Explicitement, ce règlement ‘fixe un objectif contraignant de neutralité climatique dans l’UE d’ici à 2050’ (article 1).
Les étapes intermédiaires sont indiquées : 2030 et 2040 (celle-ci étant à décrire plus tard). La réalisation nécessitera des propositions législatives de la Commission (ce qui est déjà le cas). Les progrès feront l’objet d’évaluations (la première au plus tard le 30 septembre prochain et ensuite tous les 5 ans) ; elles porteront sur les performances des États membres, ceux-ci pouvant être visés par des recommandations de la Commission, par pays, chacun devant se justifier en cas de retard. La participation du public, jugée indispensable, fait l’objet d’un dispositif spécifique (article 9) et les différents secteurs économiques auront des feuilles de route (article 10). La mobilisation est déjà assez évidente parmi eux. Rien de mou dans tout cela : la ‘Loi climat’ est un corset, un plan de bataille. Quant aux médias, ils complètent sans se forcer les actions de communication des institutions.
Quel serait alors le point faible ? L’objectif est loin dans le temps. Or, comme on l’a vu plus haut, les réussites reposaient sur des processus d’une durée de 4 à 15 ans maximum. Entre le moment d’adoption de la loi (2021) et le but final (2050), près de 30 ans se seront écoulés, soit plus d’une génération. Dans le grand public, une large part estime qu’elle ne vivra pas jusque-là ou encore que bien des événements inattendus pourraient se produire entretemps. Les jeunes et les adultes ayant des enfants sont sûrement les plus motivés par la lutte contre le réchauffement climatique ; encore faut-il qu’ils aient foi dans la faisabilité complète de la ‘loi climat’ sur le long terme.
L’on répondra, à juste titre, qu’il existe un horizon plus proche, 2030, d’ailleurs précisé dans la loi :‘l’objectif contraignant de l’Union en matière de climat pour 2030 consiste en une réduction, dans l’Union, des émissions nettes de gaz à effet de serre (émissions après déduction des absorptions) d’au moins 55% d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990’ (article 4). Les moyens pour y parvenir sont détaillés. L’accord sur le ‘au moins 55%’ fut adopté après un vrai affrontement entre conservateurs et progressistes.
Pour résumer cet objectif, la Commission a adopté l’expression ‘Fit for 55’ (ajustement pour 55) en lançant un paquet législatif en juillet 2021. Que les opérateurs sectoriels suivent et, le cas échéant, influencent ces processus législatifs n’est pas niable, mais je mets quiconque au défi de trouver, hors de l’eurosphère, un citoyen ordinaire, même instruit, capable de décrire ce qu’il entend par ‘Fit for 55’, dans quelque langue que ce soit.
L’on se trouve donc dans la situation suivante : d’une part, un objectif final compréhensible, mais lointain, d’autre part, un objectif plus proche dans le temps, mais incompréhensible pour le commun des mortels. Heureusement, par une sorte de miracle imprévu, le législateur européen a accouché, non sans mal, d’un sujet porteur : la voiture propre. (À suivre)
Renaud Denuit