Est réputé ‘haut’ ce qui surpasse tout le reste : haut commandement, haute trahison, haute société, haute Cour… Dans une terminologie aujourd’hui désuète, la Chambre haute d’un Parlement bicaméral est composée de notables, puis de représentants des entités infranationales, tandis que la Chambre basse représente le peuple et relève du suffrage universel. Le droit primaire de l’Union européenne ne recourt pas à l’adjectif ‘haut’, à deux exceptions près.
La Haute Autorité était l’institution clé de la CECA. Pour les deux Communautés ultérieures, cette appellation fut abandonnée au profit de celle de ‘Commission’, qui évoquait moins la supranationalité. Ce fut une erreur sémantique, le mot ‘commission’ signifiant seulement une charge, un mandat, une rémunération ou une ‘réunion de personnes déléguées pour étudier un projet, préparer ou contrôler un travail, prendre des décisions’ (Robert), par exemple au sein d’un Parlement, alors que la Commission européenne est bien une autorité.
Seconde exception : le traité d’Amsterdam institua la fonction de haut représentant[1] pour la politique extérieure et de sécurité commune (PESC), qui serait cumulée avec celle de secrétaire général du Conseil, c’est-à-dire un haut fonctionnaire. Pour l’incarner, Javier Solana fut nommé en juin 1999 et l’assuma pendant 10 ans. Les auteurs du traité constitutionnel remplacèrent cette appellation par celle de ‘ministre des Affaires étrangères de l’Union’ (art. I-28), expression que les négociateurs du traité de Lisbonne biffèrent allègrement au profit de celle de ‘haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité’.
Cependant, les innovations du traité constitutionnel furent largement reprises. Ce haut représentant (ci-après : HR) remplace le ministre des Affaires étrangères de l’État membre exerçant la présidence semestrielle du Conseil, pour convoquer et présider les réunions de cette formation du Conseil : une situation sans équivalent. Il est donc placé ‘en surplomb’ des 28 ministres des Affaires étrangères, d’autant plus que ceux-ci ne peuvent plus participer aux réunions du Conseil européen, contrairement au HR (art. 15 TUE).
De plus, celui-ci est de plein droit vice-président de la Commission, où la fonction de commissaire aux relations extérieures (RELEX) est supprimée ; il reprend à celui-ci la tutelle des services relatifs à ce domaine, restructurés et requalifiés en Service européen pour l’action extérieure (SEAE), dans lequel seront réinsérés, outre des fonctionnaires de la Commission, des fonctionnaires du Conseil et des diplomates nationaux. Ce service inclut évidemment les délégations de l’UE dans le monde entier et tous les moyens budgétaires de soutien.
Le HR est chargé, en amont, de participer à l’élaboration de la politique étrangère et de sécurité commune par le Conseil européen et, en aval, d’exécuter cette politique avec les moyens nationaux et ceux de l’Union (art. 26 TUE). C’est pourquoi, avec l’accord du Président de la Commission, il est nommé, à la majorité qualifiée, par le Conseil européen, qui peut aussi mettre fin à son mandat par la même procédure (art. 18 TUE). Sa légitimité initiale découle directement du Conseil européen, mais en tant que membre d’une future Commission, il est soumis, avec ses collègues, au vote d’approbation du Parlement européen.
Entré en vigueur le 1er décembre 2009, le traité de Lisbonne détache le HR de l’administration du Conseil, pour l’incruster au sein de la Commission. Cependant, l’organisation et le fonctionnement du SEAE sont fixés par une décision du Conseil (art. 27 TUE). En tant que Vice-président de la Commission, le HR est tenu au devoir de collégialité, sauf s’il agit en tant que mandataire du Conseil, et doit régulièrement consulter le Parlement (art. 36 TUE). Il dispose d’un droit d’initiative propre, mais au sein de la Commission, les compétences externes relatives au commerce, à l’élargissement, au voisinage, au développement et à l’aide humanitaire relèvent d’autres membres, qui ne sont pas hiérarchiquement sous son autorité.
Le TUE met l’emphase sur la fonction représentative du HR : il ‘représente l’Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Il conduit au nom de l’Union le dialogue politique avec les pays tiers et exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales’ (art. 27). Cette mission suppose donc des talents de communication très élevés, à la jonction du politique et du diplomatique, et avec une forte réactivité aux événements d’actualité, où qu’ils se produisent. De surcroît, la présidence d’une formation du Conseil où l’unanimité est d’usage (bien que le recours au vote à la majorité qualifiée soit théoriquement possible sous certaines conditions, et de plus en plus souhaité par la Commission) exige une capacité de forger un consensus dans un domaine où les réflexes nationaux restent puissants et où la rapidité est un facteur majeur d’efficacité.
La fonction, tout à fait inédite et parfois qualifiée d’impossible’, se situe à la charnière de la tradition communautaire et de la logique intergouvernementale ; la première détient les moyens administratifs et s’invite dans la conduite du Conseil ; la seconde garde la main pour l’impulsion et la décision. L’une et l’autre disposent d’un capital d’interlocuteurs puissants dans le monde, auxquels elles ont intérêt à tenir un discours cohérent. (À suivre).
Renaud Denuit
___________
[1] L’usage du masculin, ici comme dans le texte du traité, est de pure commodité et ne préjuge pas du genre de la personne occupant cette fonction. Les faits l’ont d’ailleurs démontré.