La Commission européenne présentera, mercredi 11 octobre, une feuille de route visant à revitaliser et à achever, d'ici à fin 2018, le processus législatif finalisant l'union bancaire en zone euro, quitte à revoir à la baisse l'ambition initialement affichée sur le mécanisme européen de garantie des dépôts bancaires (EDIS).
« Si les leaders européens manquent d'ambition et de prise d'initiative l'année prochaine en raison du calendrier politique, le risque existe que l'Union européenne se retrouve dans une situation où la finalisation de l'union bancaire soit dans l'impasse pendant des années », prévient l'institution européenne dans un projet de communication dont EUROPE a eu copie.
Dans son document, la Commission considère toujours qu'un mécanisme EDIS est indispensable pour résister aux futures crises financières en fournissant une couverture uniforme et solide des dépôts bancaires indépendamment de leur situation géographique (EUROPE 11532). Par ailleurs, selon elle, ce mécanisme peut entrer totalement dans le champ communautaire, alors qu'au Conseil la question d'une approche intergouvernementale, au moins partielle, est clairement posée (EUROPE 11575).
Néanmoins, l'institution constate que « les discussions au Parlement et au Conseil ont révélé des positions divergentes concernant le design de l'étape finale d'un tel mécanisme, le calendrier de mise sur pied d'un tel mécanisme et les niveaux différents de risques hérités du passé ('legacy issues') présents dans les systèmes bancaires nationaux ». D'où sa suggestion de mettre sur pied un mécanisme EDIS qui serait introduit d'une façon « plus graduelle » et « en fonction des progrès enregistrés en matière de réduction des risques » financiers et de traitement des problèmes hérités du passé.
Alors que la proposition législative initiale envisage la mise sur pied en trois étapes d'un mécanisme totalement mutualisé à l'horizon 2024 (EUROPE 11437), la Commission n'envisagerait plus que deux étapes : une phase de réassurance et une autre de coassurance. Durant la première étape triennale, le système EDIS ne fournirait que des liquidités sous forme de prêt aux régimes de garantie des dépôts concernés et n'épongerait aucune perte. En cas de défaillance bancaire, il n'interviendrait qu'à hauteur de 30% des besoins en liquidités en 2019 (60% en 2020 et 90% en 2021), le reste étant couvert par les ressources des régimes nationaux ou des contributions ex post des banques.
« En garantissant une couverture nationale des pertes et en fournissant une aide sous forme de liquidité aux régimes nationaux qui le requerraient, cette solution assurerait, d'un côté, la protection des déposants dès le départ et, de l'autre, tiendrait compte des problèmes hérités du passé et du risque d'aléa moral », estime la Commission.
Le passage à la phase de coassurance, qui permettra une couverture commune des pertes entre les régimes nationaux et le mécanisme EDIS dès le 1er euro, ne serait pas automatique. Il serait en effet conditionné à la réalisation préalable d'évaluations au cas par cas de la qualité des actifs bancaires afin de traiter les problèmes hérités du passé et, notamment, le traitement des créances bancaires douteuses ('non performing loans' ou NPLs). Notamment, les banques ne respectant pas un certain ratio maximal de NPL devraient élaborer des stratégies spécifiques contenant des objectifs quantitatifs pour se débarrasser des créances douteuses. À charge pour la Commission d'autoriser le passage à la deuxième phase d'EDIS, même si le projet de communication n'indique si la décision sera prise au niveau d'une banque ou pour un système bancaire national.
Chantiers parallèles
Sur la question des créances bancaires douteuses, la Commission indique qu'elle présentera au printemps 2018 le paquet de mesures suivantes : - un état de l'art sur la création de structures de défaisance ('asset management companies') ; - une proposition législative visant à stimuler les marchés secondaires de NPL ; - une proposition législative visant à améliorer la protection des créanciers protégés ('secured creditors') ; - une évaluation, peut-être accompagnée d'une proposition législative, sur l'introduction d'un niveau minimal de provisionnement bancaire.
Afin d'harmoniser davantage le futur mécanisme EDIS, la Commission préconise de limiter au maximum les discrétions nationales dont disposent les régimes nationaux de garanties des dépôts bancaires, notamment en matière d'éligibilité des dépôts et de financement des régimes nationaux.
La finalisation de l'union bancaire en zone euro ne serait pas complète sans création d'un filet de sécurité ('financial backstop') pour le Fonds de résolution unique (SRF), le bras financier du mécanisme de résolution unique. La Commission préconise que ces travaux soient achevés d'ici à la fin de 2018. Selon elle, la meilleure solution serait d'accorder au fonds SRF une ligne de crédit du Mécanisme européen de stabilité (MES), idée que l'Allemagne a combattu jusqu'à présent.
Outre la poursuite des travaux législatifs sur le paquet visant à réduire les risques financiers, l'institution européenne soumettra, d'ici à fin 2018, un cadre de supervision des grandes firmes d'investissement. Elle a en effet observé une tendance des banques à mettre sur pied des structures organisationnelles complexes qui échappent à la supervision bancaire alors que ces entités ont des activités similaires à celles d'établissements de crédit.
Enfin, afin de favoriser une diversification de l'exposition des banques au risque souverain, la Commission pourrait lancer une initiative législative introduisant des titres financiers adossés à la dette souveraine de plusieurs pays ('sovereign bond-backed securities'). (Mathieu Bion)