« Nous avons besoin d'une Europe plus forte ». Tel est le postulat de départ de la nouvelle stratégie globale de l'Union européenne que la Haute Représentante pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, Federica Mogherini, vient de présenter à une semaine d'intervalle, successivement au Conseil européen (EUROPE 11583) et au Parlement européen (EUROPE 11588). À tout autre moment de l'histoire, cette phrase aurait pu passer comme une évidence d'une grande banalité. Au lendemain du référendum qui a conduit une majorité d'Anglais et de Gallois à choisir d'affaiblir l'Europe en renforçant implicitement toutes les forces populistes, nationalistes et extrémistes sur le continent, elle résonne davantage comme un cri de désespoir. Dans ce moment particulier de crise existentielle où l'Europe est menacée tant par la propagation des crises et des guerres à ses frontières que par les germes de l'égoïsme et de la division en son sein, c'est pourtant plus que jamais d'une véritable union capable de défendre nos intérêts européens communs dont nous avons besoin. Mais quels sont donc ces intérêts, risques et menaces communs ?
Le principal mérite que l'on peut trouver à cette stratégie globale est sans doute celui d'offrir une analyse réaliste de l'environnement géostratégique complexe, instable et interconnecté dans lequel nous vivons aujourd'hui. Elle s'ouvre ainsi sur un constat inverse à celui qui prévalait lors de l'adoption de la précédente stratégie de sécurité en 2003. « Notre Union est menacée », dit le texte en évoquant la mise en question du projet européen, la remise en cause de la sécurité européenne à l'est, les crises et les conflits en Afrique du Nord et au Moyen-Orient ainsi que le terrorisme, les menaces hybrides, la volatilité économique, le changement climatique et l'insécurité énergétique. Cette somme de menaces impose « un niveau approprié d'ambition et d'autonomie stratégique permettant à l'Europe de promouvoir la paix et la sécurité à l'intérieur et au-delà de ses frontières ». À cette première priorité, le document en ajoute quatre autres qui visent toutes à améliorer la stabilité globale: la résilience des États et des sociétés à l'est jusqu'en Asie centrale et au sud jusqu'en Afrique centrale ; une approche intégrée visant à prévenir et/ou contribuer à résoudre les conflits et stabiliser les zones de crise ; un soutien accru aux organisations régionales ; la réforme du système mondial de gouvernance (voir aussi EUROPE 11581).
Les données du problème sont claires. La manière d'y répondre l'est en revanche beaucoup moins. Ce texte de 32 pages au total (avec la préface de Mme Mogherini et un résumé), fruit d'un long processus de réflexion et de consultation est terriblement verbeux et ne répond que très partiellement au besoin de lignes directrices claires susceptibles de traduction opérationnelle concrète. Les redondances y sont nombreuses et les formulations alambiquées rendent le tout indigeste, alors même que tout document de cette nature a pour vocation première de servir d'outil de communication stratégique. Dans le domaine de la défense, le texte encourage la coopération et évoque « l'autonomie de décision et d'action de l'Europe », tout en insistant lourdement sur le caractère souverain des États membres et le rôle premier de l'OTAN. Il parle d'un renforcement des structures de planification et de conduite des opérations en évitant toute référence à un quartier général permanent. Il préconise la multiplication des coopérations renforcées dans la perspective d'aboutir à terme à « une forme plus structurée de coopération ». Toutes ces contorsions stylistiques qui abaissent le niveau d'ambition sont le fruit de compromis de dernière minute visant à obtenir l'assentiment des États membres dont les diplomates ont été consultés selon la méthode dite du confessionnal. A lire les conclusions du Conseil européen du 28 juin, qui se bornent à « saluer la présentation par la Haute Représentante de la stratégie globale », on peut néanmoins douter de l'utilité de ces contorsions comme de la volonté réelle des États membres de s'engager pleinement dans la voie d'une consolidation de la défense européenne.
Les circonstances actuelles, à commencer par la gestion des conséquences du retrait britannique, tendent à reléguer cette stratégie au second plan. Or, la fenêtre d'opportunité qui aurait permis dans le courant du second semestre de mettre en chantier un Livre blanc européen sur la sécurité et la défense pour lui donner un caractère opérationnel va se refermer très vite, avec l'entrée en campagne électorale des deux États importants que sont la France et l'Allemagne. Pour sauver le processus, Federica Mogherini devrait chercher à s'appuyer sur la Commission européenne qui doit approuver, le 25 octobre prochain, un plan d'action sur la défense. En associant la Commission et l'agence européenne de défense, il serait au moins possible d'avancer sur la voie d'un rapprochement des processus de planification et d'acquisition des capacités, sous la forme d'un semestre européen de la défense équivalent à ce qui se pratique dans le domaine budgétaire, et d'un soutien accru à la coopération en matière de recherche et d'acquisitions. À défaut d'un Livre blanc proprement dit, un document stratégique spécifique pour le volet « défense et sécurité » demeure envisageable, parallèlement à d'autres travaux qui porteront sur les aspects migration et développement. Mme Mogherini a choisi de confier la réflexion sur la défense à l'ancien président du comité militaire de l'UE, le général français Patrick de Rousiers. C'est à lui qu'il appartiendra désormais de faire la preuve qu'en politique comme en musique, le contretemps peut être un art.
Olivier Jehin