Bruxelles, 20/03/2013 (Agence Europe) - Les ministres de l'Agriculture des États membres de l'UE sont parvenus mardi 19 mars, peu avant minuit, à dégager une orientation générale partielle sur quatre règlements (paiements directs, mesures de marché, développement rural et règlement horizontal) réformant la politique agricole commune (PAC). À compter du 11 avril se tiendront trente trilogues (Commission, Conseil et Parlement) en vue de parvenir d'ici à la fin du mois de juin à un accord politique complet sur la réforme de la PAC.
Seuls deux pays ont voté contre l'orientation générale: la Slovénie, qui aurait souhaité un système de redistribution gratuite de quotas de sucre et la Slovaquie, qui demandait de porter à 15% de l'enveloppe nationale les aides conservant un lien avec la production (aides dites 'couplées').
Il aura fallu pas moins de trois textes de compromis successifs pour parvenir à l'objectif d'un accord au sein du Conseil Agriculture sur la réforme de la PAC, laquelle représente plus de 35% du budget total de l'UE. C'est surtout le deuxième (EUROPE n° 10810) qui a permis de débloquer les choses sur des thèmes importants comme le verdissement des aides agricoles, les quotas de sucre, ou encore les aides couplées.
« Cela n'a pas été une mince affaire », a commenté le ministre irlandais de l'Agriculture, Simon Coveney, après la conclusion de l'accord, compte tenu des priorités et spécificités différentes des pays. « J'ai un mandat solide et on va pouvoir passer à la prochaine étape et conclure le processus », a-t-il dit.
Dacian Ciolos, le commissaire européen à l'Agriculture, estime qu'il y a des points sur lesquels le Conseil s'est rapproché de la proposition de la Commission, comme la fin en 2017 (même si la Commission tablait sur fin 2015) des quotas de sucre, le verdissement (zones d'intérêt écologique) et les sanctions contre ceux qui ne respectent pas les règles sur le verdissement des aides. Il a salué la position raisonnable du Conseil sur le couplage des aides, qui, selon le commissaire, doit être « limité et orienté vers des besoins spécifiques ». M. Ciolos a déploré le manque d'ambition du Conseil sur la convergence interne des aides (redistribution des aides entre agriculteurs au sein d'un même pays) et sur les questions de flexibilité en matière de verdissement.
Voici un aperçu de l'orientation générale du Conseil sur la réforme de la PAC:
Règlement sur les paiements directs
Régime de paiement de base: il est prévu l'abandon des références historiques et la possibilité pour les nouveaux États membres de maintenir leur régime de paiement unique à la surface (RPUS) jusqu'au 31 décembre 2020 et d'octroyer une aide nationale transitoire et dégressive allant de 70% de l'enveloppe du secteur concerné en 2015 à 20% en 2020.
Les obligations actuelles en matière de conditionnalité des aides sont maintenues.
Il est prévu la possibilité de majorer l'aide sur les 50 premiers hectares de toutes les exploitations (dans la limite de 65% du paiement moyen national ou régional).
Convergence interne des soutiens directs. L'accord laisse la possibilité aux États membres de choisir un rythme de convergence des aides directe adapté. Tous les paiements par hectare en dessous de 90% de la moyenne nationale ou régionale en 2014 combleront un tiers de cet écart d'ici 2019, avec une première étape limitée à 10% du plafond national ou régional.
Convergence externe. Les États membres avec des paiements directs par hectare en dessous de 90% de la moyenne de l'UE combleront un tiers de cet écart au cours de la prochaine période, un niveau minimum de 196 euros par hectare au prix courants devant être atteints d'ici 2020 (conformément à l'accord sur le cadre financier pluriannuel de l'UE pour 2014-2020).
Discipline financière. Les ajustements au titre de la discipline financière et du financement de la réserve de crise seront applicables uniquement aux paiements dépassant 2 000 euros. La Commission européenne doit proposer avant la fin du mois de déclencher, pour la première fois, l'actuel mécanisme de la discipline financière (baisse des aides directes), les prévisions de dépenses s'avérant supérieures à l'enveloppe budgétaire agricole pour 2014.
Verdissement. Il est prévu le versement de 30% du paiement direct en contrepartie du respect de certaines pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l'environnement. Si ces critères ne sont pas remplis, il est prévu une pénalité supplémentaire (en plus de la non-perception du paiement vert) égale à 25% de paiement « vert ».
Trois critères doivent être respectés pour recevoir ce paiement «vert »: - diversification des cultures: pour les exploitations de plus de 30 hectares, la culture principale ne doit pas couvrir plus de 75% des terres arables et les deux cultures principales ne doivent pas couvrir, ensemble, plus de 95%. Les exploitations de moins de 30 ha peuvent ne comporter que deux cultures dont la principale ne doit pas dépasser 75% de la surface ; - maintien des prairies permanentes: les exploitants doivent maintenir à leur niveau de 2014 les surfaces de prairies permanentes. Ils peuvent convertir 5% de leurs prairies permanentes au maximum. Si le ratio entre pâturages permanents et surface agricole diminue de plus de 7% sur une année au niveau national, régional ou sous-régional, l'État membre impose aux agriculteurs qui ont labouré sans autorisation de reconvertir leurs terres en prairies permanentes pour redescendre sous le seuil de 7% ; - surfaces d'intérêt écologique: lorsque la surface agricole admissible d'une exploitation, à l'exclusion des surfaces consacrées aux pâturages permanents, couvre plus de 15 hectares, les agriculteurs doivent consacrer 5% de leur surface à des structures agro-écologiques. Ce pourcentage pourrait être porté à 7% après publication par la Commission d'une étude d'impact. La moitié de ce pourcentage au maximum peut être mis en œuvre à l'échelle régionale. Cette obligation peut également être mise en œuvre de manière collective entre plusieurs exploitants dans la mesure où les surfaces sont contiguës. Les États membres peuvent choisir parmi une liste les cultures considérées comme surfaces d'intérêt écologique: jachères, terrasses, bandes tampons, surfaces agro-forestières, cultures permanentes avec moins de 250 arbres par hectare, cultures permanentes cultivées sur des surfaces où la pente dépasse 10%, taillis à courte rotation, plantes fixant l'azote. L'obligation de 5% pourrait ne pas être mise en place dans les régions où les forêts couvrent plus de 50% des surfaces, avec un ratio de forêts par rapport aux cultures supérieur à 3 pour 1.
Il est prévu un système d'équivalence: les exploitations certifiées en agriculture biologique sont considérées comme « vertes par définition » et ne sont pas soumises au respect des critères de verdissement. Des pratiques certifiées dans le cadre de mesures agroenvironnementales du deuxième pilier ou au titre de certifications nationales ou régionales peuvent être considérées comme équivalentes aux critères de verdissement. Si une exploitation met en place une mesure agroenvironnementale jugée équivalente à un des critères de verdissement sur plus de 75% de ses surfaces, ce critère de verdissement est considéré comme acquis.
Jeunes agriculteurs. Possibilité pour les États membres d'octroyer aux jeunes exploitants (40 ans au maximum) un paiement supplémentaire sur une période de cinq ans au maximum, dans la limite de 2% de l'enveloppe nationale.
Petits exploitants. Possibilité pour les États membres d'appliquer, dans la limite de 10% de l'enveloppe nationale, un régime simplifié aux agriculteurs qui perçoivent un total de paiements se situant entre 500 et 1 000 euros.
Soutien couplé. Possibilité d'accorder un soutien couplé dans la limite de 7% de l'enveloppe nationale, ce plafond étant porté à 12% pour les États membres qui octroient déjà ce type de soutiens ou pour ceux qui appliquent le régime de paiement unique à la surface. Ce paiement couplé pourrait être versé dans les secteurs suivants: céréales, oléagineux, protéagineux, légumineuses à grains, lin, chanvre, riz, fruits à coque, pommes de terre féculières, lait et produits laitiers, semences, viandes ovine et caprine, viande bovine, huile d'olive, vers à soie, fourrages séchés, houblon, betterave sucrière, canne et chicorée, fruits et légumes et taillis à courte rotation.
Transfert de fonds entre les deux piliers. Le texte autorise les États membres à affecter, au titre d'un soutien supplémentaire, jusqu'à 15% de leur enveloppe pour le développement rural. Ils peuvent aussi transférer jusqu'à 15% de l'enveloppe du développement rural vers les paiements directs (jusqu'à 25% dans le cas de Bulgarie, Estonie, Finlande, Lettonie, Lituanie, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovaquie, Espagne, Suède et Royaume-Uni).
Plafonnement. Comme prévu dans l'accord sur le cadre financier, le plafonnement des aides des grandes exploitations sera facultatif. Les États membres auront le loisir de réduire le montant des paiements directs à octroyer à un agriculteur selon un pourcentage et des tranches fixées au niveau national, le montant le plus faible applicable à la première tranche ne devant pas être inférieur à 150 000 euros.
Agriculteur actif. Aucun paiement direct ne sera octroyé à des personnes physiques ou morales, ni à des groupes de personnes physiques ou morales dont les surfaces agricoles sont principalement des surfaces naturellement conservées dans un état qui les rend adaptées au pâturage ou à la culture, et qui n'exercent pas sur ces surfaces une activité agricole minimale. Il est prévu la possibilité d'exclure du paiement des activités telles que la gestion d'aéroports, d'entreprises ferroviaires, de terrains de sport et de loisirs, etc.
Règlement sur l'organisation commune des marchés
Le règlement prévoit une révision des systèmes d'intervention publique et d'aide au stockage privé pour les rendre plus réactifs et efficaces. La Commission pourra adopter des mesures exceptionnelles en cas de perturbation significative ou de menace de perturbation du marché, de maladies animales et de perte de confiance des consommateurs ou de problèmes spécifiques (financement par la réserve de crise).
Vin. Il est prévu un nouveau régime d'autorisation des plantations applicable du 1er janvier 2019 au 31 décembre 2024. Le texte fixe à 1% la limite maximale de croissance annuelle des surfaces plantées, les États membres ayant la possibilité de prévoir un seuil de sauvegarde plus bas au niveau régional ou national (il est prévu en outre une expiration de l'autorisation après trois ans si elle n'est pas utilisée).
Sucre. Le compromis vise à proroger les quotas jusqu'à la campagne 2016/2017 (soit jusqu'au 31 décembre 2017).
Lait. Le 'paquet lait' (renforcement du pouvoir de négociation des organisations de producteurs et possibilité de gestion de l'offre pour les fromages sous appellation) est intégré dans l'organisation commune de marché. Une réunion consacrée à l'après quotas laitiers sera organisée en septembre.
Houblon. Maintien de mesures spécifiques.
Fruits et légumes. Extension de l'aide aux fonds opérationnels aux associations d'organisations de producteurs.
Restitutions à l'exportation. Maintien du mécanisme.
Règlement sur le développement rural
25% des fonds doivent être consacrés à des mesures de protection de l'environnement (eau, sol, biodiversité…) et de lutte contre le changement climatique. Le verdissement des aides constitue la ligne de base des mesures agroenvironnementales.
Zones défavorisées. Les zones de montagne sont considérées comme des zones défavorisées. Pour les autres, la désignation des zones soumises à contraintes naturelles se fait sur la base des 8 critères biophysiques définis par la Commission européenne (qualité du sol, climat, pente…). Une zone est considérée comme défavorisée si 60% des terres agricoles répondent à un des critères ou à 80% de deux critères. Les États membres disposent d'une flexibilité et peuvent délimiter 10% de surfaces supplémentaires selon leurs propres critères. Les zones qui seraient exclues du dispositif du fait de ces nouveaux critères bénéficieraient d'aides dégressives de manière transitoire.
Assurances et fonds de mutualisation pour la gestion des risques. Il est instauré une aide à la constitution de fonds de mutualisation de producteurs qui veulent se prémunir contre les fluctuations du marché, à concurrence de 0,65 euro pour chaque euro versé par l'agriculteur. Le texte fixe une aide en faveur de l'assurance-récolte dans les cas où la baisse du revenu est supérieure à 30% du revenu annuel moyen de l'agriculteur en cas de catastrophes naturelles, de phénomènes climatiques défavorables, de maladies ou d'infestations parasitaires (jusqu'à 70% des pertes au maximum).
À noter que sur les modalités de répartition entre les États membres des fonds du développement rural, l'accord a été reporté compte tenu d'exigences du Royaume-Uni liées au rabais sur sa contribution au budget de l'UE. Cette question a été renvoyée au Conseil ÉCOFIN.
Transparence. Le texte prévoit la publication des noms des bénéficiaires des aides de la PAC, avec une exemption pour les exploitations qui reçoivent un faible montant (de 500 à 1 000 euros).
Premières réactions. Le COPA-COGECA a salué le fait que les ministres européens aient trouvé un accord sur leur mandat de négociation, mais a toutefois appelé à l'inclusion de mesures plus pratiques et ambitieuses dans le paquet final en juin. Pekka Pesonen, le secrétaire général du COPA-COGECA, a estimé que les mesures visant à verdir encore davantage la PAC sont plus « pratiques et flexibles que ce qui avait été proposé à l'origine ». La décision des chefs d'État et de gouvernement d'éviter de retirer des terres de la production « doit impérativement être prise en compte dans le paquet final », signale-t-il. Motifs de satisfaction pour le COPA-COGECA: poursuite du RPUS, élargissement de la couverture des produits pour la reconnaissance des organisations de producteurs, intégration dans la réforme des instruments de gestion du secteur vitivinicole mais le pourcentage annuel de croissance ne doit pas excéder 0,5%, contre 1% dans le texte, selon le COPA). Cette organisation est déçue du fait que le système des quotas sucriers de l'UE n'ait pas été prolongé jusqu'en 2020.
Les organisations défendant les producteurs de sucre auraient préféré une reconduction jusque 2020 des quotas de sucre. (LC)