(Contribution à la Conférence annuelle des Chaires Jean Monnet)
La Conférence annuelle des « Chaires Jean Monnet », qui s'est déroulée cette semaine à Bruxelles, a consacré l'une de ses sessions aux innovations institutionnelles introduites par le Traité de Lisbonne. L'éditorialiste de l'Agence Europe a été invité à exprimer, après les commentaires de professeurs universitaires européens et extra-européens, l'opinion d'un témoin de la réforme. Voici le texte de sa contribution.
Deux évolutions qui ont transformé le fonctionnement de l'Europe
Je considère, en tant qu'utilisateur professionnel du fonctionnement de l'UE, que les effets de certains aspects des transformations institutionnelles sont déjà évidents et pleinement opérationnels, tandis que pour d'autres des incertitudes subsistent. Les répercussions sont claires, et très considérables, dans deux cas:
1. Les nouveaux pouvoirs du Parlement européen. Co-législateur dans presque tous les domaines et impliqué directement dans deux secteurs essentiels - la politique commerciale et l'agriculture- où il n'avait auparavant que la faculté d'exprimer des opinions, le PE est en train de transformer profondément le fonctionnement de l'Europe. Les exemples concrets sont très nombreux, inutile de les citer. D'ailleurs, les media l'ont compris ; jamais le Parlement n'avait bénéficié d'autant de place et d'attention.
2. La présidence stable du Conseil européen. Beaucoup de choses ont changé, et, à mon avis, dans un sens positif. Je considère que même les critiques du départ sur la désignation de M. Van Rompuy étaient erronées. On lui reprochait de n'être pas connu des opinions publiques ni en Europe et encore moins dans le monde: il avait été parfois défini comme Mister Nobody. Or, une personnalité mondialement célèbre aurait emmené avec elle son passé et ses convictions bien affirmées et connues. Herman Van Rompuy a fait, dès son intronisation, une déclaration apparemment modeste, en réalité habile et astucieuse, affirmant que ses opinions personnelles n'avaient aucune importance, qu'il ne les exprimerait sur aucun sujet: « Les positions que je rendrai publiques seront toujours les positions du Conseil européen dans son ensemble ». Modestie ? À première vue peut-être, mais en fait cette affirmation signifie: toute déclaration de ma part représente la position du Sommet. On comprend depuis le poids de tout ce qu'il dit.
En effet, il a déjà eu l'occasion de faire quelques déclarations significatives, presque révolutionnaires, comme lorsqu'il a dit: « Le gouvernement économique de l'Europe existe déjà, c'est le Conseil européen », avec quelques explications éloquentes (1). Et il reste fidèle au principe de base selon lequel ce qu'il dit reflète l'opinion du Sommet dans son ensemble, en utilisant le terme gouvernement ou le terme gouvernance selon qu'il s'exprime en français ou en anglais…
Autre innovation significative introduite par le président stable: le Conseil européen est convoqué en pratique tous les mois, ou presque. Il est vrai que M. Van Rompuy annonce des sessions thématiques ; mais en pratique, lorsque le Sommet se réunit, c'est toute l'actualité qu'il évoque ou qu'il discute.
Ceci signifie la participation directe, permanente de tous les chefs d'État ou de gouvernement aux affaires européennes que plusieurs d'entre eux suivaient auparavant de manière vague, intermittente, parfois distraite et superficielle. Autrefois, pour certains Premiers ministres, l'élément essentiel de la présidence semestrielle, leur ambition suprême, était la rencontre avec le président des États-Unis. Elle est valorisante, c'est vrai, surtout face à l'opinion publique du pays d'origine. Mais un président de la Commission européenne a confié que parfois les assistants du président américain lui demandaient: « Il est qui, celui-là ? », et qu'il devait expliquer que, pour le moment, il présidait le Sommet de l'UE. Quelques semaines plus tard, c'était un autre. Le caractère stable de la présidence froissera peut-être certaines susceptibilités personnelles, mais l'Europe comme ensemble y gagne.
Quelques équivoques ou incertitudes autour de la politique étrangère
Les effets d'autres innovations institutionnelles ne peuvent pas encore être clairement évalués sur le terrain. Il faudra les suivre à l'usage. Le fonctionnement du triple rôle d'une seule personne réunissant les tâches de chef du service diplomatique européen/président du Conseil relations extérieures/vice-président de la Commission, demeure un point d'interrogation. À mon avis, la première cause des perplexités actuelles ne réside pas, comme on l'affirme souvent, dans la personnalité de Catherine Ashton qui exerce le triple rôle, mais dans l'erreur de la définir ou la présenter comme la ministre européenne des Affaires étrangères. Ce titre n'existe pas ; une politique étrangère commune non plus. Mme Ashton et le service diplomatique européen contribueront à la construire progressivement, en analysant les problèmes au niveau communautaire, en habituant les diplomates des différentes nationalités à travailler ensemble, en élaborant progressivement des positions communes. Ce sera un chemin lent et progressif, et il faut laisser de côté l'idée d'un système régulier de décisions à la majorité. M. Van Rompuy a fait des remarques très sages à ce sujet, ainsi que maintenant nous le savons, il n'exprime jamais des idées personnelles mais toujours les opinions du Conseil européen dans son ensemble (2).
Prudence et progressivité. Je cite deux exemples, l'un ancien, l'autre actuel, qui invitent à la prudence et à la progressivité en ce domaine. La Convention européenne qui préparait le nouveau Traité était en train de discuter le dossier sensible de la politique étrangère commune lorsque la guerre d'Iraq avait éclaté, et la réaction de plusieurs conventionnels exprimait préoccupation et presque désespoir: voici que cette politique a éclaté avant même de commencer ! Tout autre avait été la réaction officieuse aussi bien de Jacques Delors, en marge de la Convention, que de Valéry Giscard d'Estaing, qui la présidait, l'un et l'autre observant en substance que si une politique étrangère européenne avait existé, avec une possibilité de décision majoritaire, elle aurait explosé, car l'UE se serait cassée en deux parties: les États membres qui seraient restés minoritaires dans un vote hypothétique, n'en auraient jamais accepté le résultat.
L'exemple d'actualité est celui de la reconnaissance du Kosovo en tant que pays indépendant (et candidat, le moment venu, à l'adhésion à l'UE). La plupart des États membres ont reconnu le nouvel État, l'Espagne et quelques autres ne l'ont pas fait. Une position européenne n'existe pas ; faudrait-il nécessairement s'efforcer de la définir aussi rapidement que possible ? L'attitude espagnole n'est pas dictée par une hostilité à l'égard du Kosovo, mais par le respect de la règle générale de l'ONU d'après laquelle une partie d'un pays officiellement reconnu ne peut pas décider elle-même de manière unilatérale son indépendance ; et on comprend les raisons de cette attitude de la part d'un pays où des tendances à l'autonomie existent, que ce soit au Pays basque ou en Catalogne. Les États membres de l'UE doivent en discuter ensemble, analyser les raisons des deux positions et rechercher une solution commune tenant compte de l'histoire et des situations de chacun. Ce sera la tâche du service diplomatique commun, dès qu'il sera opérationnel. Jacques Delors a écrit quelques pages lumineuses sur cette problématique à ce sujet dans ses Mémoires.
Les coopérations renforcées. Un autre aspect des innovations institutionnelles dont le fonctionnement et les effets ne sont pas encore clairs, est le nouveau régime des coopérations renforcées, lesquelles pourraient jouer un rôle très significatif dans l'évolution de la construction européenne. Jacques Delors a récemment proposé de suivre cette voie pour créer la Communauté européenne de l'énergie qu'il estime nécessaire. Il est conscient des réticences que les coopérations renforcées suscitent en général chez les États membres qui dénoncent le risque d'une évolution vers une Europe à deux vitesses. C'est pour apaiser ces craintes qu'il a retenu le terme différenciation, en observant que si l'on avait dû attendre un accord unanime pour agir, ni la monnaie commune ni l'espace Schengen n'existeraient aujourd'hui, et en rappelant que tous les États membres pourront demain adhérer à une coopération renforcée, s'ils en acceptent les critères et en respectent les règles. La situation est assez claire du point de vue « journalistique », mais, selon les experts, elle est juridiquement et politiquement très complexe.
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phrase prononcée par M. Van Rompuy dans son discours de Lille du 10 avril dernier: « Les membres du Conseil européen estiment comme moi que le Conseil européen doit jouer un rôle de gouvernement économique, car il est le seul à réunir l'énergie politique nécessaire pour prendre des décisions courageuses et difficiles ».
remarques de M. Van Rompuy à ce sujet: « Si nous partons du principe qu'il faut une politique étrangère commune, nous raterons tout. Nous devons mettre en œuvre des politiques, nous mettre d'accord sur l'Iran ou sur le Proche-Orient, rechercher des compromis au cas par cas, thème après thème ».