Un recul ? On ne réglera rien si l'on prétend tout régler en même temps. La concrétisation du service diplomatique européen (dont la dénomination officielle est malheureusement Service européen pour l'action extérieure, donc SEAE, sigle qui ne dit rien à l'opinion publique et nuit à la compréhension de sa signification et de son importance réelle) rencontrera encore bien des obstacles si on recherche a priori une réponse à toutes les questions qu'il implique. En fait, des ambiguïtés subsistent à propos de la triple fonction de Mme Ashton: vice-présidente de la Commission, présidente du Conseil Affaires étrangères et Haute représentante pour la politique étrangère. Dans cette troisième fonction, elle dépend directement du Conseil ; et c'est justement à ce titre qu'elle dirige le SEAE. Il est par ailleurs évident que le SEAE aura à préparer les positions européennes aussi bien sur des sujets relevant de la compétence communautaire que sur des sujets ayant encore un caractère intergouvernemental ; les États membres ne peuvent donc pas envisager que le SEAE soit intégré dans les services de la Commission. Mais il doit être clair que la procédure communautaire de décision doit être entièrement sauvegardée partout où elle est aujourd'hui applicable. La Commission est d'accord avec le résultat du Conseil ; le Parlement dénonce le risque d'un recul des principes communautaires.
Les progrès sont évidents. Il ne faudrait jamais oublier que le SEAE est un élément significatif des progrès de la construction européenne résultant du Traité de Lisbonne, et que la politique étrangère est l'un des domaines où la transformation institutionnelle est radicale. Une vice-présidente de la Commission préside le Conseil Affaires étrangères et dirige le service qui préparera les positions communes, et le Parlement est devenu un acteur essentiel des relations avec les pays tiers, alors qu'hier ce qu'il pouvait faire n'allait pas bien au-delà du vote de résolutions. Même la politique commerciale lui échappait totalement. Le Parlement a raison de défendre son rôle nouveau et de veiller à ce que le caractère communautaire de plusieurs aspects de la politique étrangère soit sauvegardé et même élargi ; mais affirmer que le projet de Mme Ashton « consacre le retour à la méthode intergouvernementale », c'est tout de même excessif. Considérons cette phrase comme un argument dialectique, et prenons en considération les améliorations apportées par le Conseil lui-même au projet, suite aux prises de position des rapporteurs Elmar Brok et Guy Verhofstadt, concernant en particulier: le rôle des commissaires européens responsables des relations avec les pays en développement, de la politique de voisinage et de l'aide humanitaire ; le caractère collégial de la gestion du SEAE au niveau des hauts fonctionnaires ; la composition équilibrée du service (voir notre bulletin d'hier).
L'objectif. L'élément essentiel sur lequel le Parlement a raison de demeurer vigilant est la sauvegarde des compétences et des pouvoirs de la Commission, avec les procédures communautaires qui en dérivent, en matière d'aide au développement, aide humanitaire, élargissement de l'UE (y compris la gestion de l'instrument financier de préadhésion), politique commerciale. Je ne donnerais pas trop d'importance à l'agitation soudaine de plusieurs organisations non gouvernementales (ONG) de développement, lesquelles réclament « une révision radicale de la proposition Ashton », en lui faisant grief d'attribuer au SEAE un « contrôle sans précédent » du budget de la coopération au développement et de donner l'objectif de la réduction de la pauvreté en otage aux intérêts de la politique étrangère. Or, il est évident que le SEAE ne contrôle rien, que le régime des politiques de développement demeure inchangé et que l'objectif de réduction de la pauvreté subsiste. On se demande si le souci de l'un ou l'autre des signataires de ce document tonitruant n'est pas la crainte de perdre quelques financements ou de devoir rendre compte davantage de ses dépenses.
Le Conseil va maintenant discuter avec le Parlement de tous les aspects, l'objectif étant que le SEAE puisse devenir opérationnel aussi rapidement que possible. Dans des Conclusions approuvées lundi, le Conseil affirme que le SEAE « contribuera de façon essentielle à une plus grande cohérence politique » de l'approche globale de l'UE dans le domaine des relations extérieures. C'est l'objectif à ne pas rater.
Ensuite, on ne pourra pas éviter de faire face à certains aspects pratiques de la mise en œuvre: équilibres à respecter dans la désignation des chefs de délégation dans les principaux pays tiers ; souci des petits États membres de ne pas être négligés ; rivalités entre fonctionnaires communautaires et diplomates nationaux, et ainsi de suite. En outre, les aspects budgétaires doivent être définis par le Parlement et le Conseil de commun accord, et ce sera un élément essentiel. Mais il est urgent que le SEAE existe et puisse commencer à préparer de manière efficace et équilibrée la future politique étrangère européenne.
(F.R.)