Le futur service diplomatique européen est plus que jamais au centre de l'attention. Le Parlement européen s'est prononcé à la fin de la semaine dernière; les ministres des Affaires étrangères en discutent cet après-midi même, en préparation au Sommet qui en délibérera en fin de semaine. De son côté, le Haut représentant actuel, Javier Solana, a insisté, jeudi dernier à Paris, sur la signification de ce nouvel organisme européen. Il considère que le développement de la politique étrangère et de sécurité commune représente « l'innovation majeure du Traité de Lisbonne: rassembler les outils diplomatiques traditionnels de l'UE et les placer sous l'autorité d'une personnalité unique, c'est la garantie assurée d'une plus grande efficacité sur la scène internationale (…) L'enjeu est de mettre sur pied rien de moins que le premier réseau diplomatique mondial, épaulé par les ressources militaires et civiles des 27 États membres et fort d'un budget communautaire pour l'action extérieure de 50 milliards d'euros d'ici à 2013 (…) Nos relations pourront être plus efficaces avec les États-Unis et la Russie, plus denses avec la Chine et l'Inde, plus solidaires avec l'Afrique et l'Amérique latine. » Ces remarques confortent la conviction que la composition, le fonctionnement et les pouvoirs du Service européen d'action extérieure (SEAE) détermineront largement l'avenir de la politique étrangère de l'Europe (voir cette rubrique dans le bulletin n° 10000).
Le PE: fermeté et ouverture. Il est positif que le Parlement ait voulu prendre position sur tous les aspects du SEAE, en s'exprimant même sur les détails. Le but du rapporteur Elmar Brok était double: a) écarter le risque que la politique étrangère commune se fonde excessivement sur la méthode intergouvernementale au détriment de la méthode communautaire ; b) assurer dès maintenant le rôle du Parlement européen dans la gestion de cette politique, étant donné que le PE sera simplement consulté au moment des décisions finales sur le rôle, la composition et le fonctionnement du SEAE.
Sans revenir sur le contenu détaillé de la résolution, on constate que le Parlement s'éloigne de la position qui se dessine au sein du Conseil surtout lorsqu'il réclame que le SEAE soit intégré dans la structure administrative de la Commission européenne et que son budget soit annexé au budget de celle-ci. Mais il serait prématuré de parler d'un conflit radical, car la résolution laisse la porte ouverte à des compromis: son paragraphe 14 demande que le projet final du service diplomatique soit « pour l'essentiel » conforme aux lignes directrices définies par le PE, en ajoutant: si une solution de compromis différente est dégagée, elle doit l'être « par consensus, au travers de contacts interinstitutionnels impliquant le Parlement ». Le PE disposera de deux armes dans ces « contacts »: ses pouvoirs budgétaires et sa faculté de rejeter le Haut représentant, du moment qu'il sera en même temps vice-président de la Commission. Le Conseil est enclin à accepter d'autres revendications du PE, ainsi qu'il est indiqué dans notre bulletin précédent. Politiques communes à sauvegarder. L'aspect le plus compliqué et délicat à gérer est celui des relations entre les compétences du SEAE et celles que la Commission européenne détient déjà dans des domaines étroitement liés à la politique étrangère: commerce, développement, élargissement de l'UE, énergie, transports. Le PE réclame la sauvegarde des prérogatives de la Commission: la nature communautaire des politiques qui déjà existent ou qui sont envisagées ne doit pas être affaiblie. Le Parlement est plus vague sur d'autres aspects qui sont encore en discussion au Conseil, et son attitude est prudente à propos de la composition du SEAE, notamment la répartition entre fonctionnaires communautaires et diplomates nationaux.
Globalement, je n'ai pas la sensation d'un conflit fondamental entre le Parlement et les orientations qui seront soumises en fin de semaine au Conseil européen. Je n'ignore pas que certains puristes de l'orthodoxie communautaire estiment que les États membres visent à créer une Agence intergouvernementale, détachée de la Commission et soustraite au contrôle du PE. C'est peut-être l'ambition de quelques-uns parmi eux, mais pas du Conseil européen dans son ensemble. Le nouveau Haut représentant, qui rédigera le projet final du SEAE, qui le dirigera et en nommera les membres, sera vice-président de la Commission, et en tant que tel soumis aux procédures d'approbation parlementaire. Et n'oublions pas que le Parlement n'a actuellement aucun pouvoir réel en politique étrangère, au-delà du vote de résolutions parfois vides et souvent contradictoires ; même la politique commerciale échappe à sa compétence.
Avec le SEAE, les pouvoirs aussi bien de la Commission que du PE en matière de PESC et de PESD seront de loin plus significatifs et plus étendus que ce qu'ils sont actuellement.
(F.R.)