J'ai consacré mes commentaires de la semaine dernière à plusieurs aspects du nouveau Traité européen tels qu'ils ont été définis par le Sommet. Il me reste à en tirer quelques conclusions, en m'appuyant en partie sur des remarques de personnalités telles que Jacques Delors, Etienne Davignon, Jean-Claude Juncker et quelques autres.
Fausse impression d'un recul institutionnel. Je voudrais contester, pour commencer, l'affirmation de certains commentateurs selon lesquels la reprise de la procédure de la Conférence intergouvernementale (CIG) représente un retour à la négociation diplomatique, en recul par rapport à la Convention qui avait introduit la transparence (ouverture au public, disponibilité de tous les documents) et la participation directe des Parlements (européen et nationaux) et en partie de la société civile. C'est vrai en principe, mais non dans le cas d'espèce, car le nouveau traité correspond, souvent mot à mot, à ce qui avait été approuvé par la Convention. Dans la plupart des cas, la CIG ne pourra rien y changer. Les aspects supprimés correspondent en général à ce qui avait plus ou moins été explicitement rejeté par certains peuples ou parlements nationaux parce qu'ils leur donnaient l'impression de la création d'un super-Etat. La Présidence allemande a indiqué qu'avaient été « prises en compte les préoccupations exprimées par la population lors des débats publics qui se sont déroulés dans certains Etats membres durant la période de réflexion.»
Progrès considérables (et négligés) de la politique de défense. Ma deuxième remarque se réfère aux progrès confirmés par les chefs de gouvernement dans le domaine de la défense. Ces progrès ont été négligés, à ma connaissance, par les commentateurs, tout simplement parce que la reprise des dispositions du projet de Traité constitutionnel n'a été contestée par personne et n'a donc pas donné lieu à controverses ou débats. Pourtant, les progrès sont très significatifs. La «coopération structurée permanente dans le domaine de la défense» est explicitement citée et précisée dans le mandat pour la CIG. Elle sera créée par les Etats membres qui voudront y participer et seront en mesure de le faire, remplissant les critères et souscrivant aux engagements prévus. La liste des pays participants sera établie par le Conseil à la majorité qualifiée ; la même procédure s'appliquera ensuite pour l'entrée ultérieure d'autres participants, mais, à ce moment-là, seuls les pays déjà membres de la «coopération» auront le droit de voter. Les textes avaient été mis au point par la CIG de Naples (novembre 2003), en révisant radicalement ce que la Convention avait prévu. Ils sont clairs et détaillés.
Le mandat pour la CIG ne cite pas la deuxième innovation essentielle dans la politique de défense, c'est-à-dire la «clause de solidarité», et je m'étais interrogé sur le sort que le Sommet lui avait réservé (voir le premier paragraphe de cette rubrique dans le bulletin n° 9455). Des personnalités plus attentives et mieux informées que moi m'ont rassuré: les dispositions que le «mandat» pour la CIG ne cite pas demeurent valables telles qu'elles figurent dans le projet de Traité approuvé par les chefs d'Etat ou de gouvernement le 10 juin 2004. Sera donc introduite l'obligation, pour les Etats membres, d'apporter aide et assistance «par tous les moyens en leur pouvoir» à un Etat membre qui ferait l'objet d'une agression armée. Ce n'est pas une véritable alliance militaire, car les Etats membres qui suivent une politique de neutralité ne seront pas obligés d'intervenir et le Traité de l'OTAN reste, pour les Etats qui en font partie, «le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en œuvre». Mais comment ne pas voir la portée politique de cette clause ? L'Union disposera enfin d'une disposition qui, pour le moment, ne figure que dans le Traité de l'UEO.
Innovations moins visibles. Troisième remarque fondamentale: l'importance de certaines innovations significatives peut difficilement être perçue par l'opinion publique. Je citerai: a) La primauté du droit communautaire: l' interprétation juridique de ce principe, tel qu'affirmé par la Cour de justice, sera annexée au Traité sous la forme d'une déclaration du service juridique, mais elle est claire ; b) la «personnalité juridique»: elle permettra à l'UE en tant que telle de conclure des accords et des traités au nom de tous les Etats membres ; c) la disparition des «trois piliers» qui ont des statuts juridiques différents et attribuent aux institutions européennes des compétences inégales ; d) la clarification de «qui fait quoi» en Europe: compétences exclusives de l'UE, compétences partagées avec les Etats membres, compétences nationales.
Quant aux nouveaux défis, ce n'est pas un Traité qui doit préciser les orientations à suivre, mais le principe est affirmé que l'UE agira comme ensemble dans des domaines tels que la globalisation, la sécurité énergétique, la lutte contre le réchauffement climatique, l'immigration, la bataille contre le terrorisme. Ces sujets, ainsi que l'a souligné Etienne Davignon, «ne peuvent être abordés que collectivement», et les instruments pour le faire seront enfin créés. Dans le même esprit, le Vicomte Davignon a rappelé que la longue liste des domaines où à l'avenir les décisions seront prises à la majorité qualifiée permettra, en supprimant le droit de veto individuel, d'appliquer deux principes essentiels: 1) aucun Etat membre ne peut être obligé à faire ce qu'il ne veut pas, mais aucun Etat membre ne peut empêcher les autres de progresser ; 2) les abus du recours à la minorité de blocage est contraire à l'esprit même de la solidarité communautaire.
Je souligne par ailleurs que les personnalités les plus directement concernées ont accueilli avec sérénité le fait que la «concurrence libre et non faussée» ne figurera plus parmi les «principes» de l'Union, dans le texte du Traité, mais parmi les «objectifs» décrits dans un protocole. Aussi, tant les anciens responsables de la politique de concurrence, Karel van Miert et Mario Monti, que la responsable actuelle, Neelie Kroes, ont souligné que ceci ne change rien à la réglementation ni aux pouvoirs institutionnels. L'affaire a soulevé toutefois beaucoup de bruit et de commentaires, et j'entends y revenir prochainement en détail.
Parlements nationaux: aucun danger. Le renforcement des pouvoirs des parlements nationaux dans les affaires européennes aurait été dangereux s'il avait abouti à une espèce de «droit de veto» sur des initiatives de la Commission européenne. Mais ce n'est pas vraiment le cas, car les conditions sont claires: il faudrait que 55% des Etats membres (en droits de vote) et la majorité du Parlement européen s'opposent au même projet. Et Karel Van Miert a commenté: «si c'est le cas, le projet de la Commission est de toute façon mort-né !», et ce sont les institutions communautaires qui le rejettent. Les limites juridiques étant claires, une participation plus étroite des parlements nationaux à l'activité de l'UE est positive, car des aspects essentiels de la vie de l'Union leur appartiennent: ratification de tout nouveau Traité (le prochain y compris), approbation des recettes qui font vivre l'UE, certains aspects essentiels de la politique étrangère de l'Europe. Il est de loin préférable que ces parlements exercent ces pouvoirs en pleine connaissance de cause, en discutant souvent des affaires européennes et en poursuivant, voire en renforçant, leur collaboration avec le Parlement européen.
Apparence et réalité. J'évoquerai aussi, très brièvement, les orientations du Sommet sur lesquelles certains commentateurs se sont, à mon avis, égarés, en attribuant de l'importance à ce qui, en réalité, n'en a pas, c'est-à-dire: a) la dénomination du responsable européen des Affaires étrangères. Il ne s'appellera pas ministre, mais Haut Représentant. Et alors ? Je fait mienne la remarque d'Etienne Davignon: « Comme si le pouvoir et l'influence dépendaient du titre inscrit dans la carte de visite !» Javier Solana et ses successeurs présideront le Conseil chargé des relations extérieures et ils seront vice-présidents de la Commission. C'est ça qui compte (et qui soulèvera peut-être des difficultés à l'usage pour…excès de pouvoirs) ; b) la renonciation à insérer dans le texte le drapeau et l'hymne de l'Europe. Je répète: et alors ? Je reprendrai à ce sujet le commentaire de Jean-Claude Juncker: « Ce n'est pas important, parce que les peuples européens ont plus de bon sens que certains de leurs dirigeants: ils continuent à aimer ce drapeau, ils continuent à aimer cet hymne. Mais je suis frappé de voir ceux qui reprochent à l'Europe une trop grande distance entre elle-même et ses citoyens, enlever les symboles que les peuples ont déjà largement adoptés.»
Jacques Delors invite à anticiper. Sur un plan général, même ceux qui estiment (Romano Prodi, Jo Leinen, etc.) que le nouveau traité représente un recul par rapport au projet constitutionnel, ont reconnu qu'il constitue «un progrès dans tous les secteurs par rapport aux traités actuellement en vigueur ». Jacques Delors a observé que «comme toujours dans la saga européenne, deux pas en avant s'accompagnent d'un pas en arrière», mais que, par rapport à la situation précédente, le résultat « fait gagner des années à la construction européenne». Mais les avancées ne sont pas acquises. Grâce aux innovations institutionnelles (élargissement du vote majoritaire, extension de la codécision Parlement/Conseil, etc.) et grâce à la définition des nouveaux objectifs, les conditions pour progresser sont créées. Toutefois, a poursuivi Jacques Delors, «nous jugerons d'ici 2010 de la capacité de l'Union à utiliser les nouvelles possibilités offertes par le traité réformateur pour accroître la sécurité des citoyens par le renforcement de la coopération policière et pénale, de la volonté de définir un cadre pour les services publics adapté aux besoins et aux traditions de chaque pays».
Mais il a aussi souligné ce qui, à mon avis, est essentiel: certaines initiatives ne doivent pas attendre que le nouveau traité soit en vigueur, en particulier un « pacte de coordination des politiques économiques nationales et un mandat explicite au Conseil Economie/Finances pour s'exprimer sur la scène internationale, face aux désordres monétaires ». Et il a cité comme encore «plus urgent l'engagement à financer le projet Galileo, instrument de la puissance et de l'autonomie de l'Europe », en concluant: «A quand la première initiative pour la marche en avant d'un groupe d'Etats membres, sur l'Union économique et monétaire, sur le social, sur l'énergie ?». La question est toujours la même: Jacques Delors sera-t-il entendu ?
(F.R.)