Contrôle démocratique insuffisant ? La politique européenne de sécurité et de défense (PESD) est, pourrait-on dire, à la mode. Les sondages confirment que les citoyens la souhaitent, elle est souvent perçue comme la «nouvelle frontière» de la construction européenne, et lorsqu'une personnalité politique souhaite faire un exemple de quelque chose qui, en Europe, fonctionne, c'est la PESD qui est régulièrement citée (d'autres sujets étant variables). Cette confiance et cette attente renforcent l'exigence d'un contrôle démocratique effectif sur la PESD et sur les institutions et organes qui la gèrent. L'Assemblée de l'UEO (Union de l'Europe occidentale) a eu raison d'inscrire ce point à l'ordre du jour de sa session de la semaine dernière et d'inviter le sénateur français Hubert Haenel à s'exprimer à ce sujet (voir notre bulletin n° 9362). Le succès de la construction européenne passe par le consensus des citoyens, et ce consensus ne peut pas être durablement reconquis si le fonctionnement démocratique de l'Europe dans son ensemble n'est pas constaté et compris.
M. Haenel, président de la délégation pour l'Europe du Sénat français, avait été explicite: il est impossible d'avancer dans un domaine aussi sensible que la défense sans une « légitimité démocratique complète. Or, les conditions n'en sont pas aujourd'hui pleinement réunies». En effet, d'après son analyse:
a) un contrôle sur les actions militaires s'exerce à l'échelon de chaque Etat membre, lorsque tout parlement national se prononce sur la participation à telle ou telle opération. Mais le contrôle national ne suffit pas, car il lui manque la dimension européenne, c'est-à-dire le contrôle sur l'action collective des gouvernements dans le cadre de l'Union ;
b) le Parlement européen n'a guère de légitimité pour intervenir dans ce domaine. M. Haenel n'estime pas que le PE doive rester à l'écart, mais les décisions militaires relèvent des gouvernements des Etats membres concernés, et « le Parlement européen n'est pas en mesure de contrôler les gouvernements nationaux ». Ce sont les parlements nationaux qui votent les budgets de défense et qui autorisent, si c'est le cas, l'engagement des forces dans un conflit ; donc, le contrôle leur revient.
c) le contrôle par l'Assemblée de l'UEO (composé, on le sait, de parlementaires nationaux) existe, mais, selon M. Haenel, la situation de cette Assemblée est « fragile ». Pourquoi ? « Le devenir du Traité de l'UEO est incertain: depuis 2004, il peut être dénoncé à tout moment. Le statut de l'Assemblée de l'UEO ne la rattache pas directement à l'Union européenne. Les pays membres de l'Union européenne ne sont pas tous membres à part entière de l'UEO. »
M. Haenel avait aussi observé, dans un autre contexte, que l'Union européenne a « repris à son compte » les activités de l'UEO et ses structures opérationnelles, et que « cette situation complexe ne fait pas de l'Assemblée de l'UEO une instance aisément identifiable pour les citoyens ».
M. Haenel suggère un système mixte. Pour le sénateur français, la solution réside dans un rapprochement entre l'Assemblée de l'UEO et la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), cette dernière ayant une base dans le Traité d'Amsterdam. Ceci en vue «d'avoir à terme une instance unique», qui reprendrait les compétences et les moyens de l'Assemblée de l'UEO. Pour traiter des questions de sécurité et de défense, cette instance serait composée de parlementaires spécialisés. M. Haenel a rappelé que le Parlement européen est bien présent dans la COSAC à égalité avec les parlements nationaux (six membres chacun) ; il participerait donc aux travaux du nouvel ensemble. La conclusion de M. Haenel à Berlin avait été claire: «Pour s'approfondir, la construction européenne doit élargir sa légitimité. L'association des parlements nationaux est une question incontournable pour le développement de l'Europe de la défense.»
Un message au Conseil européen. À Berlin, l'Assemblée de l'UEO ne s'est pas prononcée sur la formule du sénateur français, mais elle a réclamé (par un message au Conseil européen) « un contrôle démocratique accru de la PESD par les parlementaires nationaux », en précisant: « A cet égard, l'Assemblée de l'UEO joue un rôle déterminant. Ce forum parlementaire qui déjà existe devra être renforcé en tant que relais démocratique essentiel vers les citoyens et l'opinion publique», et elle a conclu: «Nous demandons avec force au Conseil européen de traiter cette question en urgence» (voir notre bulletin spécialisé «Europe Diplomatie & Défense» du 8 février). Le président de l'Assemblée de l'UEO, M. Jean-Pierre Masseret, avait à une autre occasion reproché au Parlement européen « une sorte d'impérialisme: il entend exercer un contrôle politique dans des domaines où les traités ne lui donnent pas cette compétence », alors que « l'association des Parlements nationaux est indispensable au développement à long terme de la PESD ».
Eviter les rivalités et jalousies. Le Parlement européen pourrait clarifier sa position en particulier par sa sous-commission « sécurité et défense » présidée par Karl von Wogau. De leur côté, les organes de la PESD n'interviennent évidemment pas dans ce débat. Un membre du Comité politique et de sécurité (COPS) de la PESD avait observé que « la référence à l'UEO pose manifestement un problème d'image, car l'UEO renvoie au passé ; mais un contrôle parlementaire est nécessaire, et le fait est que les moyens demeurent nationaux », en ajoutant qu'une sorte de COSAC pour les questions de défense pourrait être une formule valable.
Il serait évidemment opportun d'éviter de donner l'impression que c'est une question de rivalité ou de jalousie entre des institutions parlementaires. À l'heure actuelle, la signification essentielle de l'UEO réside dans son célèbre article V qui engage les pays signataires du Traité de Bruxelles à se porter assistance militaire en cas d'agression. Ce texte aurait été remplacé par la «clause de défense mutuelle» de l'art. I-41 paragraphe 7 du traité constitutionnel et par la coopération structurée permanente prévue au paragraphe 6. Le paragraphe 8 du même article prévoit que le Parlement européen est consulté régulièrement sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESD. Mais toute prévision sur l'avenir du traité constitutionnel serait aujourd'hui hasardeuse, et les indications dont j'ai fait état laissent prévoir que les parlements nationaux garderont leurs revendications, dans les prochaines négociations sur le projet.
L'appel de Javier Solana. Un autre aspect que je voudrais souligner à propos de la PESD est le caractère solennel, presque angoissé, de l'appel de Javier Solana à consolider la base industrielle et technologique de cette politique. Aucun pays européen n'est en mesure de créer ou de maintenir une base valable au niveau national, a dit le Haut représentant le 1er février, devant les représentants des ministères de la défense des pays de l'UE et de l'industrie de ce secteur: « la survie de l'industrie européenne de défense nécessite une approche européenne et une stratégie européenne » (voir notre bulletin n° 9358).
Des progrès significatifs ont été accomplis dans la direction indiquée par M. Solana, mais ils sont évidemment insuffisants et fragiles. Presque tous les pays de l'Union européenne ont accepté d'ouvrir aux fournisseurs des autres Etats membres la majeure partie de leurs appels d'offres pour des équipements de défense, sur une base réciproque. Un code de conduite a été défini à cet effet, et depuis sept mois cette ébauche de marché européen existe, Dans sa contribution au premier numéro de notre publication spécialisée EUROPE Diplomatie & Défense (EDD) déjà citée, Nick Witney, directeur de l'AED (Agence européenne de défense), a pu annoncer que des propositions de contrats pour plus de 6 milliards d'euros sont actuellement publiées sur le bulletin électronique de l'Agence qu'il préside. C'est un début, mais pour que le marché européen qui vient de naître fonctionne de manière indépendante, et qu'il soit compétitif au niveau mondial, les gouvernements concernés doivent définir une stratégie industrielle pour la défense. Un premier projet de stratégie est en élaboration, et il sera soumis aux ministres européens compétents le 12 mai prochain. Ce n'est qu'au niveau européen que les économies d'échelle sont possibles, avait souligné Javier Solana.
En même temps, l'AED poursuit ses efforts en matière de recherche. Dans un entretien approfondi, publié dans le premier numéro d'EDD, le directeur Recherche & Développement de l'AED, Bertrand de Cordoue, a fait le point sur cet aspect essentiel: progrès réalisés en 2006, perspectives pour 2007. Je renvoie à cette publication.
Les lecteurs de cette rubrique savent que je n'ai ni l'habitude ni la compétence pour m'occuper des questions militaires. Ma génération a toujours vu dans la construction européenne une entreprise de paix, qui a mis fin à des siècles et des siècles de « guerres civiles », Européens contre Européens. Mais on est bien obligé de constater que les objectifs de paix impliquent parallèlement, dans le monde tel qu'il est, la capacité d'intervenir militairement, pour protéger ceux qui sont agressés, pour défendre la liberté et la démocratie. Si l'UE avait disposé déjà de la PESC et de la PESD au moment de la guerre dans l'ancienne Yougoslavie, elle aurait pu intervenir directement, en détruisant peut être moins de ponts sur le Danube. En participant à la conférence de l'AED, le vice-président de la Commission européenne, Günter Verheugen, responsable de la politique industrielle européenne, avait rappelé l'étude du Parlement européen sur « le coût de la non-Europe », qui fait état de doubles emplois qui coûtent très cher et nuisent à l'efficacité. Avec les structures actuelles, l'Europe ne pourrait pas « maintenir une capacité indépendante de décision », avait souligné M. Verheugen (voir le N. 2 de EDD, du 6 février). En même temps, la conférence avait affirmé la nécessité que l'industrie européenne de la défense soit « la meilleure », sans quoi la « préférence européenne » resterait théorique. Décisions politiques et capacité industrielle: les deux vont de pair.
(F.R.)