Un projet ambitieux. Enfin un plan B qui ose dire son nom ! Andrew Duff, parlementaire européen du groupe des libéraux (ALDE), est plus ambitieux que le président Josep Borrell. Ce dernier, dans son discours de Bruges, a dit d'emblée: « Je n'ai pas de plan B dans ma poche » (voir cette rubrique dans le bulletin n° 9289). M. Duff a en revanche donné le ton dès le titre de sa brochure: « Plan B: comment sauver la Constitution européenne». Le contenu essentiel de ce plan a été résumé par Albin Birger dans le même bulletin n° 9289. C'est un plan très ambitieux. Gaëtane Ricard-Nihoul, secrétaire générale de «Notre Europe», a indiqué que son association a jugé utile de le publier pour contribuer à la relance du débat constitutionnel, mais «sans faire siennes toutes ses propositions». On la comprend, car ces propositions vont très loin.
Trois exemples éloquents. Jugez vous-mêmes à partir de trois exemples:
a) selon M. Duff, la réforme du financement de l'Union devrait être insérée dans le traité constitutionnel révisé, et donc définie et négociée avec la réforme institutionnelle;
b) il propose de créer une nouvelle catégorie d'Etats membres de l'UE: les membres «associés», formule qui serait ouverte non seulement aux pays candidats à l'adhésion qui ne remplissent pas tous les critères prescrits, mais aussi aux Etats membres actuels qui ne souhaiteraient plus être soumis aux «obligations découlant de l'appartenance pleine et entière à l'Union» (il a cité oralement les pays qui préféreraient ne pas accepter le traité constitutionnel). Son texte précise que les Etats associés ne seraient pas représentés dans les institutions communautaires ;
c) il suggère une méthode de négociation nouvelle pour la révision partielle du projet constitutionnel de 2004, c'est-à-dire une sorte de «codécision constitutionnelle entre le Parlement et le Conseil» qui permettrait au Parlement européen d'intervenir en permanence dans le processus d'élaboration du texte nouveau (si l'hypothèse d'une nouvelle Convention n'est pas retenue). Les textes feraient la navette entre la Conférence intergouvernementale (CIG), inévitable, et le PE, en établissant entre les deux une «commission de conciliation». Andrew Duff explique que, ainsi, «la qualité des amendements constitutionnels augmentera rapidement et un consensus démocratique global aura plus de chances d'apparaître».
Je n'affirme pas que ce sont de mauvaises idées, mais elles sont tellement innovantes qu'il serait hasardeux de s'imaginer qu'elles puissent être approuvées aisément et rapidement.
Pourquoi cette remarque préliminaire ? Parce que j'ai l'impression que le plan B de M. Duff demandera, en admettant qu'il soit approuvé, du temps, beaucoup de temps, alors que presque tous les observateurs estiment que, dans les circonstances actuelles, les délais représentent un élément essentiel de la relance recherchée. J'y reviendrai plus loin.
Démolition des projets sur la table. Andrew Duff prend comme point de départ de son plan la constatation que «la ratification de la Constitution existante se heurte à présent à des difficultés insurmontables», car «la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ne peuvent pas la ratifier (pour les deux premiers pays cités la raison est claire, pour les Britanniques une explication serait, à mon avis, opportune) et plusieurs autres Etats membres n'indiquent aucun progrès». Sa conclusion est radicale: «si l'on veut sauver la Constitution, il faut la modifier. Il n'y a pas d'autres choix.». Les options dont l'on discute actuellement ne trouvent pas grâce à ses yeux. Il rejette évidemment l'abandon de toute ambition constitutionnelle, car « sans la Constitution, l'Europe manquera de cohérence interne et de force extérieure, et la transformation de l'Union en une démocratie plus mûre, post-nationale, subira un coup d'arrêt».
La formule visant la négociation d'un projet entièrement nouveau après les élections européennes de 2009 est à rejeter parce que « le résultat serait certainement moins bon », et parce qu'on ne doit pas tout recommencer à zéro.
L'hypothèse d'un mini-traité institutionnel à définir et ratifier très rapidement est, à ses yeux, irréaliste, car « le texte de 2004 représente un large compromis reposant sur une série de concessions réciproques». Le choix de tel ou tel aspect détruirait l'équilibre soigneusement construit, en aggravant la «crise de confiance» entre les Etats membres au lieu de la soulager: si l'on demande à 27 gouvernements d'indiquer leurs aspects préférés du texte, «on n'obtiendra pas moins de 27 réponses différentes».
L'adoption accélérée des changements institutionnels largement acceptés, avec la promesse de faire adopter à un stade ultérieur l'ensemble du dispositif, est, selon Andrew Duff, impraticable: qui pourrait vraiment croire que chaque gouvernement tiendra parole pour adopter plus tard le projet dans sa totalité ?
Il est tout aussi tranchant dans l'évaluation de la formule consistant à éliminer la partie III en sauvegardant la partie I, car c'est justement la troisième partie qui précise les objectifs politiques qui découlent des aires de compétence de l'UE indiquées dans la première: les nouvelles procédures législatives, les règles qui régissent le nouveau service commun pour l'action extérieure, l'extension du vote majoritaire au sein du Conseil, tout ceci est dans la partie III. Il est, à son avis, inexact, même si on l'affirme souvent, que la partie III se limite à reproduire les dispositions déjà en vigueur.
M. Duff considère par ailleurs pour le moins prématurée l'hypothèse qui attire de « nombreux hommes politiques allemands», de créer un noyau dur fédéraliste (qui, selon le Premier ministre belge Guy Verhofstadt, serait représenté par la zone euro).
Les orientations du «plan B». Il n'y a rien à dire, la démolition des idées des autres est bien réussie et assez convaincante. Cette œuvre accomplie, c'était le moment pour M. Duff de sortir son propre plan B.
Il comporte trois volets: 1) considérer comme immuable, définitive, la première partie du projet actuel ; 2) retenir telle quelle aussi la deuxième partie, la Charte des droits fondamentaux, mais en la sortant de la Constitution pour en faire un texte séparé ; 3) renégocier certains éléments de la troisième partie.
Les deux premières parties doivent être laissées en dehors de la renégociation, parce que « là où il n'existe pas de réelle controverse, il serait absurde de tout reprendre à zéro ». Avec peut-être une certaine ingénuité, Andrew Duff estime que la renégociation doit être « judicieuse, tactique et innovatrice » et il souligne «la nature limitée et le petit nombre des modifications qui sont proposées». En réalité, sa liste est substantielle et les nouveautés sont radicales ; j'en ai donné trois exemples significatifs en tête de ce commentaire.
Dans la liste, M. Duff figure en premier lieu l'autonomie de la zone euro, qui disposerait de la faculté de mener une politique économique plus cohérente et d'imposer davantage de discipline en matière budgétaire. Le groupe de l'euro deviendrait la première « coopération renforcée » (en modifiant la disposition actuellement en vigueur selon laquelle la politique monétaire ne pourrait pas rentrer dans cette catégorie) et en inscrivant dans le texte constitutionnel les principes du Pacte de stabilité. En même temps, les objectifs de la « Stratégie de Lisbonne » seraient eux aussi insérés dans le nouveau texte, en décrivant aussi de manière claire et précise le partage des compétences entre les Etats membres et l'Union. Des pouvoirs élargis seraient confiés à la Commission pour contrôler l'application de la stratégie de Lisbonne par les Etats membres, et le Parlement européen aurait des responsabilités nouvelles dans le contrôle de la manière dont la Commission utilisera ses pouvoirs élargis.
Je renvoie au résumé déjà cité d'Albin Birger pour les quatre autres domaines qui seraient à négocier. M. Duff prévoit aussi la possibilité de modifier ultérieurement la partie III par une procédure simplifiée, prévoyant que les modifications entrent en vigueur dès qu'elles auraient été ratifiées par les quatre cinquièmes des Etats membres représentant les deux tiers de la population.
Mme Wallström a raison. On aura compris sur quoi porte ma remarque essentielle: le plan B de M. Duff impliquerait une renégociation de grande dimension ; son affirmation selon laquelle il ne propose que des retouches peu nombreuses et relativement mineures est une illusion. La vice-présidente de la Commission européenne Margot Wallström n'a pas dit autre chose, de manière plus diplomatique peut-être, dans sa réaction «à chaud» (voir notre bulletin d'hier), en citant comme exemples les «négociations intenses et difficiles» que présuppose la réforme du système de financement de l'Union, et aussi celle des avant-gardes envisagées par M. Duff (groupe de l'euro et protocole social). Or, ce qu'il faut, c'est « une solution qui soit opérationnelle dans un laps de temps réaliste ». Mon impression, en l'écoutant, est qu'elle penche plutôt pour la formule du mini-traité institutionnel, car elle cite comme «point de départ» la sauvegarde du ministre européen des Affaires étrangères, les nouvelles règles sur le vote à la majorité, le président de l'Union, l'augmentation du nombre des codécisions et l'initiative populaire: autant d'éléments institutionnels. Les innovations «séduisantes» d'Andrew Duff seraient, dans cette optique, moins urgentes.
Dans la discussion, M. Duff a reconnu qu'il ignore combien de temps sera nécessaire pour la révision qu'il préconise, mais en ajoutant que l'UE a désormais « une certaine expérience » et en affirmant que l'on ne doit pas s'attendre à ce que le Royaume-Uni accepte un simple traité institutionnel, non accompagné de la «révision des politiques communes que ce pays réclame depuis des années», avec une allusion évidente à la politique agricole. Cette remarque me laisse perplexe. Dans une renégociation globale, tous les Etats membres, et non seulement le Royaume-Uni, feraient valoir leurs demandes et leurs exigences, et je ne vois pas pourquoi celles des Britanniques devraient bénéficier d'un égard particulier.
(F.R.)