Pas très urgent, mais… D'après des indications non officielles, la Présidence finlandaise du Conseil aurait l'intention d'évoquer dès maintenant la question de la composition de la Commission européenne après l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie. Il s'agit d'évaluer et éventuellement préparer l'application de la disposition du Traité de Nice selon laquelle, lorsque l'Union compte 27 pays, « le nombre des membres de la Commission est inférieur au nombre d'Etats membres » (article 4 du protocole sur l'élargissement). C'est une affaire destinée à devenir politiquement explosive, mais qui n'est pas aussi urgente qu'on l'affirme parfois. Le texte est clair: la réduction du nombre des commissaires par rapport au nombre des Etats membres ne s'applique pas à la Commission actuelle mais à la suivante. Au moment où la Bulgarie et la Roumanie deviennent membres, la Commission Barroso reste en fonction et deux commissaires s'ajoutent, l'un de nationalité bulgare, l'autre de nationalité roumaine. On aura donc 27 commissaires jusqu'à la nomination d'une Commission nouvelle. Ce qui devrait normalement intervenir en novembre 2009.
La présidence du Conseil a toutefois raison de prendre les devants, pour deux raisons au moins: a) il est théoriquement possible que la Commission Barroso n'achève pas son mandat, en raison soit d'une motion de censure du Parlement, soit par démission. Pour improbable qu'elle soit, cette éventualité doit être prise en considération car l'UE doit être en mesure de nommer immédiatement une autre Commission qui devra, elle, respecter les dispositions du protocole cité ; b) la négociation entre les 25 gouvernements pour définir les règles applicables à la nouvelle Commission sera nécessairement longue et compliquée. Il est nécessaire d'y réfléchir à l'avance. Plus tôt le sujet est abordé, mieux c'est.
L'obsession de l'égalité. Il y aura beaucoup à négocier, car le protocole cité se limite à prescrire que le nombre de commissaires sera inférieur au nombre des Etats et à indiquer des principes, très rigoureux d'ailleurs. C'est le Conseil statuant à l'unanimité qui doit arrêter le nombre des commissaires et les modalités de la rotation égalitaire. Ce ne sera pas simple. L'égalité des Etats membres est affirmée de manière pointilleuse. Les Etats membres sont, dit le protocole, «traités sur un strict pied d'égalité en ce qui concerne la détermination de l'ordre de passage et du temps de présence de leurs nationaux». Un grand pays ne pourra pas être présent dans la Commission plus souvent qu'un petit, et il est également interdit qu'à un moment donné la Commission puisse être composée essentiellement de pays grands ou moyens, en laissant tous les petits de côté: chacun des collèges successifs doit être en effet constitué «de manière à refléter d'une manière satisfaisante l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des Etats membres».
L'obsession de l'égalité apparaît, à la relecture du protocole, presque excessive. Pour le professeur Jean-Victor Louis de l'Université libre de Bruxelles, originaire pourtant d'un petit pays, le principe en lui-même de la « rotation égalitaire » est absurde et funeste. On entend parfois affirmer que l'égalité rigoureuse des Etats correspond à l'esprit originaire de la Communauté. C'est vrai sur le plan des principes, c'est faux du point de vue du fonctionnement institutionnel. Dans la Haute Autorité de la CECA, France et Allemagne avaient chacune deux membres, les quatre autres pays un membre chacun, l'Italie y comprise, parce que son poids dans les secteurs du charbon et de l'acier était très limité ; ce qui signifie que le premier traité communautaire avait pris en considération non seulement le poids démographique mais aussi le poids économique des Etats membres. Ensuite, dans la CEE, les grands pays ont eu droit à deux commissaires chacun et les petits à un commissaire, jusqu'au moment où les grands pays ont bêtement renoncé, à cause d'une stratégie incompréhensible de la France, à leur deuxième commissaire.
VGE n'était pas d'accord. Valéry Giscard d'Estaing, président de la Convention qui a élaboré le traité constitutionnel, n'était pas satisfait des solutions retenues pour la Commission, au point d'affirmer que la Commission composée selon le principe de la «rotation égale» n'aura pas la légitimité démocratique nécessaire pour voter, pour prendre des décisions à la majorité. Votant à la majorité simple, la Commission pourrait en effet adopter des décisions soutenues par des commissaires originaires de pays qui ne représentent qu'un pourcentage très limité de la population et de la force économique de l'Union. La Commission devrait, selon VGE, être composée sans tenir compte des nationalités, en fonction de la qualité et du prestige des personnalités désignées. Cette vision n'avait aucune chance de prévaloir. Même la formule de repli envisagée au sein de la Convention, visant à laisser une grande autonomie au président désigné pour composer lui-même sa Commission, n'avait pas recueilli un appui suffisant.
Un équilibre à respecter. Les défenseurs de l'égalité rigide la justifient par une raison valable: ils font valoir que la différence entre les Etats membres se reflète déjà dans la composition du Parlement européen et dans les modalités de vote au sein du Conseil. La Commission, organe supranational, doit être égalitaire, sa tâche étant de représenter l'intérêt européen et non les intérêts nationaux. Ce raisonnement est impeccable, mais il introduit un lien entre la composition et le fonctionnement des trois institutions ; la rotation égalitaire dans la composition de la Commission est justifiée si, au moment où elle s'applique, entrent en vigueur aussi les nouvelles dispositions relatives à la composition du Parlement et au fonctionnement du Conseil. Mais celles-ci sont inscrites dans le traité constitutionnel, qui est bloqué ! Et un Etat membre au moins, la Pologne, a exprimé l'intention de remettre en question le principe de la «double majorité» (nombre des Etats et population) pour les votes majoritaires du Conseil. Il ne faut pas oublier que les principes du Traité de Nice concernant la Commission sont repris tels quels dans le traité constitutionnel, même si celui-ci a ajouté la division artificielle entre «commissaires européens» et «commissaires sans droit de vote». En fait, les dispositions relatives au Parlement, au Conseil et à la Commission forment un ensemble unique qui répond à un effort d'équilibre. Si l'on applique un volet isolé, cet équilibre est cassé.
Je n'entends pas, par ces considérations, ouvrir un débat qui n'est pas encore d'actualité, mais indiquer à quel point la décision inscrite dans les textes déjà en vigueur - c'est-à-dire un nombre de commissaires inférieur à celui des Etats membres et une «rotation égalitaire» pour sa composition- est délicate et compliquée, et que le débat implique aussi nécessairement le traité constitutionnel. Il serait en pratique extrêmement difficile pour les Etats membres de négocier les dispositions indispensables pour appliquer le protocole sur la Commission réduite, sans discuter en même temps l'ensemble de l'équilibre institutionnel tel qu'il avait été défini dans les négociations sur le traité constitutionnel, d'abord au sein de la Convention, ensuite dans la Conférence intergouvernementale (CIG) finale. Mais personne ne sait aujourd'hui si et comment le projet de traité constitutionnel sera discuté et éventuellement renégocié. C'est pourquoi l'application du protocole du Traité de Nice se trouvera mêlée avec les discussions et les procédures concernant la « sortie de crise » dans le domaine constitutionnel, dans lesquelles la Présidence finlandaise est dès maintenant engagée.
Une «solution de facilité»… difficile à appliquer. En réalité, à première vue, une « solution de facilité » pourrait exister. Elle consisterait à apporter une modification minuscule au protocole du Traité de Nice: remplacer la date de 2009 (première Commission postérieure à la date d'adhésion du vingt-septième Etat membre) avec la date 2014 (Commission successive). S'agissant de modifier un traité, il faudrait passer quand même par un nouveau mini-traité, d'un seul article, à ratifier par tous les Etats membres. Mais aucun Parlement national ne devrait y faire obstacle, et les opinions publiques ne s'en apercevraient même pas.
En réalité, les choses ne sont pas aussi simples. La question de l'équilibre institutionnel global serait sans doute posée même pour le simple changement de date ; certains Etats membres n'accepteraient pas d'isoler le cas de la Commission. La décision de réduire la taille de la Commission vise à éviter de transformer en une sorte d'assemblée un organe qui doit être en mesure de prendre des décisions rapides, ses responsabilités de gestion étant aussi importantes que celles d'inspirateur et promoteur des évolutions communautaires. Les craintes de paralysie ou de mauvais fonctionnement d'une Commission en expansion perpétuelle sont réelles, car d'ici 2014 le nombre des Etats pourra encore augmenter, avec la Croatie et d'autres pays des Balkans occidentaux, et chacun aura droit à son Commissaire. Le dernier paragraphe du protocole du Traité de Nice est explicite: « Tout Etat qui adhère à l'Union a le droit d'avoir, au moment de son adhésion, un national comme membre de la Commission jusqu'à ce que le paragraphe 2 s'applique». Le paragraphe 2 est celui relatif à la réduction du nombre des commissaires ; si l'on en retarde l'application, la règle applicable reste «un commissaire par pays». Avec tout ce que ceci implique.
Il ne faut pas oublier non plus qu'avant 2009 la Commission doit fournir le résultat de ses réflexions sur la révision des « perspectives financières pluriannuelles », y compris les dépenses agricoles et donc la survie de la PAC. Il faudra, pour le faire, une Commission forte, en pleine possession de ses moyens et jouissant de la confiance des autres institutions et des Etats membres.
La sagesse. Ma conclusion de ce tour d'horizon préliminaire sur les perspectives institutionnelles des adhésions de la Roumanie et de la Bulgarie sera simple. La Présidence finlandaise a raison de mettre sur le tapis le problème de la taille de la Commission, parce que l'UE doit être juridiquement en mesure de faire face à toutes les éventualités. Mais je pense qu'en concret elle se limitera à présenter le problème, avec le résultat de ses «consultations confidentielles» sur l'avenir du traité constitutionnel, en soulignant les liens entre les deux dossiers, sans formuler de suggestions opérationnelles. Et ce sera sage.
(F.R.)