Sans surprises. Tout comme prévu, dans le bien comme dans le mal. Samedi à Rome, les pays "durs" ont fait les durs, les pays souples ont fait les souples. L'ouverture solennelle de la Conférence intergouvernementale (CIG) qui devra donner naissance à la Constitution pour l'Europe n'a rien apporté de vraiment nouveau; elle a confirmé ce qui avait déjà émergé des prises de position préliminaires, avec la séparation entre les gouvernements prêts à souscrire tel quel le texte issu de la Convention (malgré leurs réticences sur l'un ou l'autre point), et les gouvernements qui ont des réserves explicites sur des aspects significatifs de ce projet et réclament une nouvelle négociation. Au premier groupe appartiennent essentiellement mais non exclusivement les six pays "fondateurs" plus le Royaume-Uni; le deuxième groupe est guidé par l'Espagne et par la Pologne, et en font partie plusieurs pays adhérents. Mais il faut éviter de simplifier à l'excès. Les motivations des pays réticents ne sont pas identiques. Pour Madrid et Varsovie, l'enjeu essentiel est leur poids dans les délibérations majoritaires du Conseil, pour d'autres, c'est la présence permanente sur un pied d'égalité au sein de la Commission européenne.
Tout ça, on le savait (voir cette rubrique du 3 octobre, et le résumé des positions nationales dans le bulletin du même jour, pages 7 et suivantes), si bien que le Premier ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker a pu affirmer, du haut de son expérience (il est, de loin, le chef de gouvernement qui a participé au plus grand nombre de Sommets européens), que la réunion de Rome n'a apporté "aucune valeur ajoutée" au débat. Elle a toutefois permis de voir plus clairement certains aspects politiques et psychologiques des positions respectives. En outre, le président Silvio Berlusconi a préparé le terrain pour dégager sa responsabilité dans l'éventualité que la CIG ne puisse pas parvenir à un consensus d'ici la fin de l'année. Ce ne serait pas, à son avis, un échec de la présidence actuelle si le consensus était atteint sous présidence irlandaise; la seule exigence véritable est que ce consensus soit là avant les prochaines élections européennes (juin 2004), afin que les citoyens sachent autant que possible sur quoi ils votent.
Opposition espagnole et polonaise au "désaccord constructif". Pour comprendre les différentes positions politiques, psychologiques et éventuellement tactiques, il faut tenir compte non seulement de ce qui a été dit à Rome, mais aussi de quelques prises de position antérieures ou échanges de lettres.
En particulier, à la session du Conseil "Affaires générales" du 29 septembre, le président Franco Frattini avait énoncé la doctrine du "désaccord constructif", selon laquelle un pays qui propose, dans la CIG, un amendement au projet actuel, doit apporter la preuve d'une "unanimité de consensus" pour ce changement. Il s'est ensuivi une réaction ferme (et qualifiée de "nerveuse" par certains observateurs), de la part des ministres espagnol et polonais des Affaires étrangères. Mme Ana Palacio a contesté l'existence d'un ample soutien à la doctrine du "consensus alternatif", en affirmant que cette doctrine se fonde sur l'hypothèse erronée que le projet de Convention reflète un consensus entre les gouvernements. Ceci est vrai pour certains aspects, affirmait la ministre, mais faux pour d'autres, et la tentative d'imposer le texte de la Convention ne créerait pas une atmosphère cordiale dans la CIG. De son côté, Vlodzimierz Czimoszewicz avait explicitement jugé "non acceptable" l'approche de M.Frattini, car la CIG est l'instance appropriée pour que toutes les "préoccupations légitimes" s'expriment; tous les sujets doivent y recevoir la même attention, qu'un consensus existe ou qu'il n'existe pas encore. La position espagnole et polonaise avait été réaffirmée avec tout autant (ou encore davantage) de fermeté après la rencontre du 30 septembre au niveau le plus élevé. Alexander Kwasniewski avait déclaré que le Traité de Nice avait représenté la base sur laquelle le peuple polonais s'était fondé pour approuver l'adhésion à l'UE; le système institutionnel prévu par ce traité ne peut pas être modifié, car un système différent ne serait pas approuvé par le Parlement polonais ni ratifié après un référendum. José Maria Aznar avait rappelé que le Traité de Nice a été ratifié et ne peut pas être modifié sans l'accord de l'Espagne.
Quelques observateurs et même des protagonistes du projet constitutionnel ont placé ce dossier au centre des difficultés que rencontrera la CIG. Le vice-président de la Convention, Giuliano Amato, y voit une cause possible d'échec de la négociation globale, et il a évoqué "l'hypothèse catastrophique" que le traité constitutionnel ne soit pas signé avant les élections européennes. Ce qui est peut être excessif, et néglige l'aspect tactique de la position espagnole. En marge de la réunion de Rome, M.Aznar a laissé entendre qu'il était important pour son pays de partir d'une position de force, et Mme Ana Palacio s'est voulue rassurante en affirmant dans les coulisses qu'elle était sûre qu'un compromis sera trouvé. Mais le gouvernement polonais, après des affirmations aussi péremptoires que celles citées, se trouvera psychologiquement et politiquement en difficulté pour accepter une solution qui ne soit pas celle de Nice; ce qui sera pourtant indispensable, car la formule de la double majorité est nettement meilleure et peut être adaptée en jouant sur les pourcentages (par exemple, en portant à 60% le pourcentage des Etats, au même niveau que celui de la population). Le fait reste que la concordance entre Espagne et Pologne est très solide, car elle se fonde sur des positions communes aussi sur l'atlantisme (pour M.Aznar, l'Europe unie ne peut qu'être atlantique, et il suffit de regarder une mappemonde pour en comprendre les raisons) et sur l'exigence d'une référence aux racines chrétiennes de l'Europe. Et sur ces deux points M.Berlusconi se sent très proche d'elles.
Sont aussi à signaler les démarches auprès de M.Berlusconi d'un groupe de pays d'Europe de l'Est, insistant notamment sur la composition de la Commission, et d'un "groupe mixte" (deux Etats membres: Autriche et Finlande, un pays méditerranéen, Malte, et quatre pays d'Europe centrale ou orientale, Hongrie, République tchèque, Slovénie et Lituanie) mettant l'accent sur le statut du président permanent du Conseil européen et sur la composition du Parlement européen (voir notre bulletin du 4 octobre page 4).
Les sous-entendus qui pèsent. Mais les considérations qui précèdent représentent-elles effectivement l'essentiel de ce qui s'est passé à Rome? Ce n'est pas l'avis de certains observateurs, pour qui l'essentiel est ailleurs. Ils le situent plutôt dans les déclarations faites dans les conférences de presse finales par le président français Jacques Chirac et le chancelier allemand Gerhard Schröder, qui ont établi un lien entre le succès de la CIG et les négociations sur le financement futur de l'Union qui commenceront l'année prochaine, lorsque le sort de la Constitution aura été joué. M.Chirac a déclaré qu'il y a "naturellement un lien" entre les deux dossiers: bloquer la Constitution, signifierait bloquer aussi les perspectives financières pour la période (en principe) 2007-2013. Et le chancelier allemand n'avait pas attendu la réunion de Rome pour délivrer quelques remarques acides à qui reprochait à son gouvernement de ne pas respecter les règles du pacte de stabilité sur les déficits budgétaires. Il avait observé que l'une des économies qui pourraient être envisagées pourrait être la réduction de la contribution allemande au budget de l'Union, et que l'Espagne est certes dans une situation plus agréable du point de vue budgétaire grâce aux subsides européens.
Cette attitude (qu'un journal français a présentée avec le slogan: "pas de constitution, pas d'argent") représente-t-elle une espèce de chantage? Certains le pensent. Pas du tout, répondent les autorités d'autres Etats membres (selon le ministre belge Louis Michel "il n'y a rien de répréhensible à répondre durement quand on est attaqué durement"), qui observent: l'Union a des ambitions politiques, elle ne doit pas être seulement un projet économique; le slogan "avec l'UE l'économie, avec les Etats-Unis la politique" est inacceptable.
On le voit, l'on dérape un peu, parce que plusieurs pays d'Europe centrale, loin de considérer l'UE comme un projet purement économique, ont exprimé leur appui total aux projets politiques, voire même militaires (c'est le cas par exemple de la Hongrie), et si le président de la République tchèque marque effectivement son détachement, pour ne pas dire son dédain, à l'égard de l'Europe politique, on sait à quel point son attitude n'est pas partagée par le gouvernement de Prague et par la majorité de la population.
Pourquoi, alors, je cite des propos qui ne sont certes pas susceptibles de calmer les esprits? Parce que j'estime que les divergences et les raisons profondes de certains comportements doivent éclater en pleine lumière afin que la négociation soit sincère et ouverte. Certains gouvernements estiment que l'attitude espagnole sur la méthode de vote au sein du Conseil est motivée justement par le souci de ne pas laisser aux pays les plus peuplés la possibilité de bloquer certaines décisions budgétaires. Qu'ils le disent ou qu'ils le laissent comprendre sans ambages. Le président du Parlement européen, Pat Cox, a eu raison de se demander: "comment réagirait l'opinion publique si nous devions défaire le travail de la Convention derrière des portes closes pour aboutir à un misérable plus petit dénominateur commun".
Les ministres « sectoriels » défendent leurs prérogatives. L'œuvre de détricotage du projet de Convention aurait-elle déjà commencé? Les ministres des Affaires étrangères, lors de la première session de négociation tenue après la fin du Sommet, ont éliminé l'une des innovations prévues: la création d'un "Conseil législatif" qui aurait été seul habilité (à côté bien entendu du Parlement européen) à approuver les législations communautaires (voir notre bulletin d'hier page 7). Je ne dramatiserais pas cette première décision négative, car je ne suis pas d'accord avec la signification que le vice-président de la Convention, Giuliano Amato, attribuait au Conseil législatif, qui aurait, à son avis, préfiguré la transformation du Conseil en "deuxième chambre", la Commission devenant le seul "gouvernement" de l'Union. Je ne crois pas à une évolution institutionnelle de ce genre, qui ne correspond pas à la "méthode communautaire" dans laquelle le pouvoir exécutif est partagé entre Commission et Conseil. Débarrassé des perspectives exagérées, le Conseil législatif aurait été utile pour clarifier et simplifier le fonctionnement législatif. Mais les ministres "sectoriels" ne veulent pas perdre leur faculté de décision. C'est dommage, mais les vrais enjeux sont ailleurs. (F.R.)