Deux dossiers mal partis. Les divergences actuelles entre l'UE et les Etats ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) résultent essentiellement d'une mauvaise compréhension des positions réciproques. Les deux parties sont engagées dans un double exercice périlleux: le nouveau round de l'OMC sur la libéralisation des échanges mondiaux et les négociations visant à définir les APE (accords de partenariat économique) entre l'Union et les différents groupes régionaux de pays ACP. Les deux dossiers sont mal partis.
Les Etats ACP se méfient des accords "régionaux" car ils sont orientés dans le sens du libre-échange réciproque. Quelles que soient les périodes de transition et les dérogations transitoires, le point d'arrivée serait que les ACP devraient, autant que l'UE, supprimer les droits de douane et autres mesures de protection de leurs marchés. C'est la philosophie de l'accord de Cotonou, ce sont les règles de l'OMC pour qu'une zone de libre-échange soit autorisée. Or, les Etats ACP espèrent justement que ces règles soient en partie modifiées dans le nouveau round à Genève (sa priorité étant la promotion du développement), et ils sont logiquement réticents à souscrire dès maintenant des engagements définitifs avec l'Union.
De son côté, l'UE estime que la position des pays ACP dans les négociations de Genève n'est ni assez claire ni assez ferme. Un certain nombre de ces pays appuie d'une façon plus ou moins ouverte les thèses du groupe de Cairns et des Etats-Unis en faveur de l'ouverture totale progressive du marché européen aux produits agricoles des pays tiers, thèses que l'Europe rejette.
Priorités à réviser. Aussi bien l'UE que les Etats ACP ont des choses à réviser. L'UE devrait modifier l'orientation des APE et ne plus demander aux Etats ACP de s'engager à supprimer toute protection de leurs économies. Les Etats ACP devraient - dans leur intérêt - soutenir les positions européennes sur la multifonctionnalité de l'agriculture et sur les vraies priorités d'une politique agricole mondiale, et s'éloigner radicalement des demandes qui visent l'ouverture totale des marchés agricoles. Le Commissaire Franz Fischler vient de déclarer aux Ambassadeurs ACP à propos de ce qui se passe à Genève: "toute réduction tarifaire excessive concernant les produits que vous exportez vers l'UE à des conditions préférentielles réduirait d'autant l'avantage dont vous bénéficiez (…). Une telle évolution profiterait aux exportateurs des pays développés comme l'Australie ou la Nouvelle-Zélande ou aux pays en développement les plus compétitifs comme l'Argentine et le Brésil, au détriment de nos partenaires préférentiels. Voilà qui est contraire au principe fondamental du présent cycle de négociations, spécifiquement axé sur les intérêts des pays en développement." M.Fischler s'est félicité de l'appui que plusieurs Etats ACP ("malheureusement pas tous", a-t-il précisé) apportent à Genève aux positions de l'UE. Il estime quand même que la réduction des préférences est "une évolution naturelle que nous sommes obligés d'assumer à mesure que se poursuit la libération des échanges", même si "le processus doit être progressif".
Projet d'une autre politique agricole mondiale. On le voit, la conception de Franz Fischler demeure ancrée aux règles classiques de l'OMC concernant la suppression des préférences ou, dans les cas de zones de libre-échange, la réciprocité. Mais les Etats ACP devraient se méfier des périodes de transition, parce qu'elles reculent les échéances sans rien changer à la substance. Pour le secteur agricole, ce sont les règles mondiales elles-mêmes qui doivent être modifiées, en donnant la priorité aux objectifs fondamentaux: production durable et sauvegarde de l'environnement, lutte contre la faim dans le monde, autonomie alimentaire aussi élevée que possible pour chaque peuple ou groupe de peuples. L'accès au marché est accessoire. L'UE officielle est encore éloignée de cette conception, même si récemment le ministre de l'Agriculture d'un Etat membre, la France, a eu le courage de la soutenir (voir cette rubrique du 11 mars) et si un document publié par la Commission européenne s'y réfère directement. Je parle du dernier numéro du "Courrier", qui est le "magazine de la coopération au développement ACP-UE", dont l'éditeur responsable est Koos Richelle, directeur général "développement" de la Commission, et le directeur est Leonidas Antonakopoulos, de la même direction générale.
Le n° 195 de cette revue a publié une étude du professeur Marcel Mazoyer, de l'Institut agronomique de Paris-Grignon, qui affirme notamment: "Il est urgent d'instaurer une nouvelle organisation des échanges agricoles internationaux, beaucoup plus équitable et beaucoup plus efficace que celle d'aujourd'hui, dont les principes seraient les suivants: a) établir de grands marchés communs agricoles régionaux regroupant des pays ayant des productivités agricoles assez proches (Europe de l'Ouest et de l'Est, Afrique du Nord, Moyen-Orient, Afrique de l'Ouest, Afrique centrale, Asie du Sud); b) protéger ces marchés régionaux contre toute importation d'excédents agricoles à bas prix par des droits de douane variables, garantissant aux paysans pauvres des régions défavorisées des prix suffisants et assez stables pour leur permettre de vivre de leur travail, et aussi d'investir et de se développer; c) négocier, produit par produit, des accords internationaux fixant de manière équitable la quantité et le prix à l'exportation consentis à chacun de ces grands marchés, et si nécessaire à chaque pays". Ces grands principes doivent être complétés par des mesures de soutien aux paysans pauvres du monde: réformes agraires garantissant au plus grand nombre l'accès à la terre, une politique alimentaire fondée sur la distribution ciblée de bons d'achat augmentant la demande locale de produits agricoles (ce que ne fait pas l'aide alimentaire). Les pays riches ne doivent plus "doper" par des subventions leurs ventes vers les pays pauvres, et ces derniers ne doivent pas être obligés de réduire les restrictions tarifaires ou non-tarifaires à l'importation, si l'on veut que la production locale soit rentable. Voici comment M.Mazoyer décrit les effets de l'invasion des marchés des pays pauvres par les produits agricoles des pays riches: " Outre l'appauvrissement extrême allant jusqu'à la faim et à l'exode de la paysannerie démunie, elle réduit la capacité de production agricole et accroît la dépendance alimentaire des pays agricoles pauvres. Elle réduit leurs recettes fiscales et en devises (…), amène les victimes de l'exode rural au chômage (…). Elle entraîne les gouvernements de ces pays dans le surendettement et dans la perte de souveraineté et de légitimité, et elle débouche sur les guerres intestines et l'ingouvernabilité."
La même revue rend compte, par un article signé Eyoum Ngangué, du séminaire organisé par le secrétariat ACP à Bruxelles sur la sécurité alimentaire en Afrique. Je me limite à en extraire quelques bribes: "Si on veut une agriculture prospère, on la protège (…). Les Etats du Sud doivent protéger leurs agricultures par des barrières douanières et arrêter la pratique de dumping des produits du Nord grâce auxquels les pays riches refilent leurs excédents agricoles aux pauvres (…). Il faut que le prix des produits agricoles augmente pour que les paysans aient les ressources nécessaires pour vivre (…), il faut briser le cercle vicieux né de la colonisation comme, par exemple, au Sénégal: riz importé contre arachide exportée, qui a débouché sur une détérioration des termes de l'échange et consacré la paupérisation des paysans". Les participants au séminaire ont aussi évoqué "les effets négatifs de l'aide alimentaire sur les agricultures locales", tout en soulignant que certains pays pauvres "utilisent la faim comme arme politique", et en citant parmi les causes de l'insécurité alimentaire les conflits armés, la déforestation , la mauvaise qualité des services publics, la corruption.
Se méfier de la démagogie des ONG. Le diagnostic semble assez clair dans la tête des experts, il devrait le devenir aussi dans la tête des responsables politiques. Mais il faut se méfier de la démagogie. Les prises de position des ONG de développement mêlent trop souvent, avec une redoutable inconscience, intentions généreuses et contrevérités évidentes. La page 11 de notre bulletin du 26 février, qui rend compte des réactions de nombreuses ONG au document Harbinson de l'OMC, en est la preuve. Nos lecteurs savent que ce document a été rejeté vigoureusement par l'UE et que Pascal Lamy et Franz Fischler l'ont jugé inacceptable. Mais les ONG réagissent comme si l'UE en était coresponsable et elles affirment: "l'accord sur l'agriculture continue à être orienté par l'approche 'vous libéralisez, nous subventionnons', sous l'impulsion de l'Union européenne et des Etats-Unis." Unifier les positions européenne et américaine, c'est de la mauvaise foi. Et à Fiona Black qui accuse l'UE de protéger son marché agricole, il faut répondre haut et fort que l'Europe continuera à le faire, pour son bien et pour le bien du monde, des pays pauvres en particulier. La politique agricole commune (PAC) doit être révisée, c'est vrai, mais pas dans le sens que réclament les ONG. Même les mesures qui vont dans la bonne direction doivent être évaluées objectivement; par exemple les subventions à l'exportation de produits agricoles de l'UE vers les pays pauvres. Dès que le projet d'une suppression intégrale de ces subventions a été lancé au niveau politique (par Jacques Chirac), le premier ministre d'un pays africain a invité à tenir compte des situations réelles sur le terrain: si l'UE supprime ses "restitutions à l'exportation" pour les céréales, le prix du pain va augmenter dans son pays et il y aura des manifestations dans les rues. J'ai été contacté moi-même par le représentant à Bruxelles d'un pays ACP qui voulait me signaler que les "restitutions à l'exportation" de l'UE sont parfois précieuses pour les pays africains qui souhaitent importer à un prix aussi bas que possible les denrées qui leur sont indispensables.
Conclusion provisoire. Aussi bien l'UE que les pays ACP devraient "corriger le tir". L'UE doit réviser les objectifs des Accords de partenariat, en laissant de côté l'objectif du libre-échange et en mettant l'accent sur le mot "partenariat", car il est indispensable et urgent de rassurer les pays africains à propos de la possibilité de protéger pour un temps indéterminé leurs agricultures. Les Etats ACP doivent comprendre qu'il est de leur intérêt d'épouser à Genève les positions européennes et de ne pas se laisser enchanter par les sirènes qui vantent les bienfaits d'une ouverture totale des marchés agricoles, qui leur ferait perdre toutes les préférences actuelles et donc leurs débouchés dans l'UE. Ce sont, de part et d'autre, des évolutions difficiles, mais indispensables.
(F.R.)