Des sources de la Commission ont distribué un bref document qui facilite l'analyse du projet "Pénélope", en isolant les propositions novatrices contenues dans les environ 150 pages de cette "étude de faisabilité" réalisée l'année dernière à la demande de la Commission européenne (mais qui n'engage pas le collège) en tant que contribution à l'élaboration d'un avant-projet de Constitution de l'Union européenne. Ce document de travail est diffusé sous forme de brochure, et se trouve aussi sur le site de la Commission, où il a déjà été consulté par environ 60 000 personnes. L'étude a été transmise à la Convention européenne et figure désormais parmi les documents de référence dans le débat sur le Traité constitutionnel qui est entré maintenant dans le vif. (Voir notamment EUROPE du 6 et 7 décembre 2002 sur les réactions au sein de la Convention européenne, ainsi que notre rubrique "Au-delà de l'information "du 7 et du 11 décembre 2002 et du 16 janvier 2003). Nous publions intégralement dans EUROPE/Documents (en français et en anglais) cette liste de 26 propositions.
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LISTE DE 26 SUGGESTIONS NOVATRICES DE "PENELOPE"
L'avant-projet de Constitution tout en étant en ligne avec la communication est plus précis ou innove sur certains points puisque par définition il se veut un exercice complet.
Cet avant-projet ne se contente pas de traiter de quelques principes mais il procède à une refondation des institutions et des politiques. Des aspects institutionnels nouveaux sont à mentionner. On citera ainsi sans ordre d'importance et sans souci d'exhaustivité:
Pour la première fois, et à l'instar de certaines constitutions nationales, la liste des 25 Etats membres est introduite à titre pédagogique dans le texte de base (art. 3 de la Constitution), et ne doit pas être déduite implicitement, par exemple, de la rédaction des articles relatifs à la composition du Parlement européen ou les droits de vote au Conseil;
La claire distinction entre la fonction exécutive et la fonction législative; regroupement et classification des actes: la loi pour la fonction législative, le règlement pour la fonction exécutive, etc; la loi remplace - en tant qu'acte de droit dérivé de premier rang -les règlements, les directives et les décisions-cadre;
La fonction législative explicitement confiée au Conseil Affaires générales, composé des ministres des affaires européennes, qui participent à la codécision avec les parlementaires au lieu d'envoyer les Représentants permanents adjoints (cf. art. 43 § 3 de la Constitution);
La simplification de la codécision (cf. art. 58 à 61 de l'Acte additionnel n°4), pour l'adoption de la loi, dont le domaine est encadré (cf. art. 77 de la Constitution) avec un souci d'efficacité qui se traduit par l'introduction de délais dès la première lecture; si une des deux institutions - Conseil ou Parlement - ne se prononce pas dans le délai qui lui est imparti alors que l'autre a approuvé le texte sans amendements, la loi est adoptée ;
La simplicité du processus de décision; ainsi, lorsque la Constitution dit "La loi détermine", cela se substitue à la répétition des formules actuelles du type "Sur proposition de la Commission, le Conseil, selon la procédure (codécision, coopération) avec le Parlement, statue à la (majorité qualifiée ou unanimité) pour déterminer...". Le Conseil décide en principe à la double majorité (des Etats et des populations) et le Parlement européen à la majorité simple;
L'unanimité est supprimée, avec une seule exception (l'adhésion d'un nouvel Etat);
La correspondance des portefeuilles et formations entre les trois institutions: II est stipulé que dans leur organisation, le Parlement, le Conseil et la Commission doivent s'efforcer de faire coïncider leurs formations et portefeuilles (cf. art. 41 §1, 43 § 4, et 50 § 3 de la Constitution);
La rationalisation du travail du Collège: le président distribue les responsabilités en les organisant autour des vice-présidents, qui travaille chacun en liaison avec un petit groupe de commissaires (cf. point ci-dessus);
Le président de la Commission est désigné par le Parlement européen à la majorité renforcée (2/3 des membres qui le composent); désignation que confirme le Conseil européen à la majorité qualifiée renforcée (3/4 des voix qui représentent au moins 2/3 de la population de l'Union); il ne peut ainsi être l'otage d'une courte et circonstancielle majorité;
Outre les critères de compétence générale et les garanties d'indépendance qui interviennent pour déterminer la composition de la Commission, l'ajout d'un troisième critère: l'engagement européen (clause anti-désignation d'un Commissaire eurosceptique) (cf. art. 46 § 4 de la Constitution);
La proposition de confier à la Commission, dans son rôle traditionnel de «gardienne des traités», la fonction de constater directement les infractions éventuellement commises par les Etats membres sous le contrôle de la Cour de justice, à l'instar de ce qui était prévu par le traité CECA. Cette innovation permettra d'assurer une application plus correcte et ponctuelle du droit de l'Union, (cf. art. 45 d) de la Constitution);
La notion d'intensité de l'action (cf. art. 73; alinéa 2, de la Constitution), inspirée des conclusions du Conseil européen d'Edimbourg;
La constitutionnalisation de nouveaux concepts clefs ou instruments: les principes de transparence, bonne gouvernance, décentralisation (cf. art. 10 § 2 de la Constitution), la méthode ouverte de coordination (cf. définition de la recommandation à l'art. 83 § 2) ou encore les agences (cf. art. 71 de la Constitution);
La rénovation des aspects budgétaires, avec l'intégration dans la Constitution des perspectives financières comme cadre général (cf. art. 91 de la Constitution), la précision de la notion de ressources propres (et la possibilité de l'impôt européen) (cf. art. 92 de la Constitution) et une procédure budgétaire simplifiée (cf. art. 62 de l'Acte additionnel n°4); il est à noter que la décharge (ou son refus) ne relève plus du seul Parlement: il faut aussi l'avis conforme du Conseil (cf. art. 70 de l'Acte additionnel n°4);
Les différentes procédures, plus ou moins "lourdes" pour la révision, selon que la partie concernée présente un caractère plus ou moins essentiel; par ailleurs, pérennisation du système de la Convention (cf. art. 101 de la Constitution) ;
La clarification de la place du Parlement européen dans la procédure relative à l'adhésion, par rapport à la rédaction actuelle de l'art. 49 TUE: avis simple lors de l'ouverture des négociations, avis conforme sur le traité d'adhésion. Ce dernier n'est plus conclu entre le pays candidat et les Etats membres, mais avec l'Union (cf. art. 102 de la Constitution);
La possibilité de retrait de l'Union: le retrait n'est pas libre (cf. art. 103 de la Constitution). II est conditionné par une procédure qui s'enclenche avec la non-adoption par un Etat membre d'une révision de la Constitution;
Ordre public: la Constitution comporte un article consacré à l'ordre public qui stipule que lorsqu'un Etat membre est appelé à prendre des mesures en cas de troubles graves affectant celui-ci, en cas de guerre ou tension internationale grave constituant une menace de guerre, ou pour faire face à des engagements contractés par cet Etat en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationale, le Conseil, à la majorité qualifiée renforcée, sur proposition de la Commission arrête les mesures appropriées. Ces mesures privilégient l'action de concert des Etats membres dans un esprit de solidarité (cf. art. 99 de la Constitution);
Territoire de l'Union: défini pour la première fois explicitement dans l'article sur l'application territoriale (art. 100 de la Constitution) ;
La simplification radicale des dispositions relatives au marché intérieur et aux libertés de circulation, par exemple, une seule base juridique pour toute la législation (art. III-11), ce qui permet une meilleure lisibilité de ce pan important de l'acquis ;
Pour les dispositions relatives à la concurrence, la suppression de l'actuel alinéa 3 de l'article 88 § 2 qui permet au Conseil de blanchir des aides alors que la Commission va prendre la décision de les interdire;
En matière de politique extérieure, l'introduction d'une disposition facilitant la présence de l'Union via le Secrétaire de l'Union au Conseil de sécurité des Nations unies (cf. art. III-108 § 4) ;
Toutes les dispositions relatives aux aspects externes des politiques (politique économique et monétaire, environnement, etc.) ont été regroupées dans la partie sur la politique des relations extérieures;
La démocratisation du traité Euratom: le Parlement adopte avec le Conseil des "lois" pour les normes de base alors qu'à l'heure actuelle il est largement exclu du processus décisionnel ;
Des innovations pour ce qui est de la Cour de Justice, avec une différenciation entre l'instance supérieure, la Cour, renommée " Cour Suprême", et un premier niveau de juridiction qui est le Tribunal de première instance, les deux formant la "Cour de Justice"; par ailleurs, le document propose que les règlements de procédure de la Cour de justice et du Tribunal, applicables aux justiciables, soient fixés par la loi organique (comme dans les Etats-membres) et non plus par la Cour ;
La suppression de l'institutionnalisation des coopérations renforcées, puisqu'il est est mis fin à la règle de l'unanimité pour la mise en oeuvre des politiques; toutefois, reste la possibilité d'instaurer des coopérations plus étroites (cf.art. 5 § 2 de la Constitution).