Un peu de clarté. Le grand débat en cours sur une révision ou une application assouplie et élastique des critères de Maastricht et du Pacte de stabilité semble faire abstraction de ce qu'a déjà proposé la Commission européenne. Je sais bien que les changements politiques intervenus ces dernières années dans les Etats membres et le renouvellement naturel des générations ont comme résultat que les décideurs d'aujourd'hui ne sont pas les mêmes qui ont négocié et approuvé hier le Traité de Maastricht ; mais les "nouveaux" devraient faire un effort pour se documenter et ne pas se croire les inventeurs de la problématique qui entoure au niveau européen les concepts de stabilité monétaire, d'équilibre budgétaire et ainsi de suite (voir cette rubrique d'hier). La mode est maintenant à réduire le rôle de la Commission, à la considérer comme un organe technocratique sans légitimité ni responsabilités politiques. Certes, la Commission a traversé des moments difficiles ; mais elle a retrouvé son esprit d'initiative et son poids. Si elle avait manqué de courage, l'Europe ne disposerait pas aujourd'hui des projets sur la réforme de la politique de la pêche et sur la révision de la politique agricole. Projets très contestés, il est vrai, et qui seront sans doute modifiés; mais en leur absence les Etats membres seraient engagés dans un exercice de concessions réciproques qui n'aurait abouti à rien d'efficace. Ce ne sont que deux exemples, je pourrais en citer d'autres. Mais pour le moment mon but est simplement de souligner le peu de cas que les ministres des Finances et de l'Economie font des propositions et suggestions de la Commission relatives à l'UEM; ils se préoccupent davantage de reprendre ou de garder la maîtrise des politiques économiques nationales que de faire face aux exigences de la coordination. S'ajoute à cette tendance la confusion des commentateurs qui mélangent les projets à court terme (réalisables sans modification du Traité) et le plan soumis par la Commission à la Convention européenne (en vue du nouveau Traité pour l'UE élargie). Essayons au moins de rétablir un peu de clarté.
A. MESURES REALISABLES SANS MODIFIER LE TRAITÉ ACTUEL. Le 11 avril dernier, trois jours avant la réunion informelle d'Oviedo entre les quinze ministres des Finances, Pedro Solbes leur avait adressé à titre personnel une lettre, accompagnée d'un mémorandum, pour exposer ses vues sur le renforcement des procédures de coordination des politiques économiques. Il avait rappelé le mandat que le Sommet de Barcelone avait confié à la Commission: présenter "en temps utile avant le Conseil européen de printemps 2003" des propositions à ce sujet. La plupart des suggestions du mémorandum Solbes ont un caractère plutôt de principe et n'ont pas suscité de réserves majeures des ministres. Elles visent à: a) améliorer les statistiques économiques pour la zone euro ; b) analyser de façon systématique le « policy mix » (cohérence entre les politiques budgétaire et monétaire) dans la même zone ; c) surveiller avec davantage de rigueur la mise en œuvre effective des orientations économiques définies et approuvées en commun ; d) vérifier que les politiques budgétaires soient soutenables à long terme ; e) contrôler la qualité des finances publiques. Le point c) est particulièrement important parce que, jusqu'à présent, les contrôles a posteriori sur la mise en œuvre des GOPE n'ont pas été assez rigoureux. Le point d) implique des questions délicates, comme la réforme des pensions et le point e) sous-entend la question majeure de la distinction entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement dans les budgets publics (question à nouveau d'actualité après les déclarations du Commissaire Mario Monti).
Opposition aux mesures opérationnelles. Mais les deux suggestions plus opérationnelles, visant à renforcer la coordination effective des politiques économiques, ont fait l'objet de vives réserves, car plusieurs ministres des Finances y ont vu (et ils ne l'ont pas caché à Oviedo) des atteintes aux autonomies nationales et même aux structures institutionnelles de leurs pays. M.Solbes avait suggéré que:
1) la Commission soit chargée de proposer des « common standards » que tous les Etats membres devraient respecter concernant: - la sauvegarde de la stabilité macro-économique (qui couvrirait notamment l'obligation d'avoir des budgets nationaux en équilibre ou excédentaires et imposant des règles pour les réductions fiscales); - le renforcement du potentiel de croissance (impliquant notamment l'application intégrale du programme de réformes structurelles de Lisbonne); - la réponse aux chocs économiques aussi bien symétriques (pour l'ensemble des Etats membres) qu'asymétriques (dans l'un ou l'autre pays), avec la possibilité de dépasser dans des circonstances exceptionnelles le déficit de 3% du PNB;
2) les programmes de stabilité nationaux soient discutés au niveau communautaire avant leur adoption par les gouvernements respectifs.
Dire que les ministres ont été réticents, c'est un euphémisme. Certains (Royaume-Uni, Suède) se sont opposés au principe même des « common standards » en estimant que ce serait une intrusion communautaire dans les politiques économiques nationales (cette position peut à la limite être compréhensible de la part de deux pays qui ne font pas partie de la zone euro, à la condition qu'ils soient alors d'accord sur l'autonomie de l'Eurogroupe et sur le droit, pour celui-ci, de prendre des décisions aujourd'hui réservées au Conseil Ecofin dans son ensemble). Le ministre allemand a évoqué la compétence des Länder.
Quant à l'idée de discussions préliminaires au niveau européen sur le contenu des programmes de stabilité nationaux avant qu'ils soient approuvés, elle a été critiquée parce qu'elle porterait atteinte aux prérogatives des parlements nationaux. En fait, tout le monde sait que les programmes de stabilité font déjà l'objet d'échanges de vues préliminaires entre les administrations nationales et les services de la Commission. Ce que les ministres ne veulent pas, c'est transformer les procédures informelles en procédures formelles contraignantes. Je crois ne pas me tromper en estimant que les ministres des Finances, du moins ceux de la zone euro, sont conscients de la nécessité de renforcer la coordination des politiques économiques et sont même disposés à aller assez loin dans cette direction, mais en gardant eux-mêmes la maîtrise de l'opération sans confier trop de pouvoirs à la Commission. Le ministre italien pour les Affaires européennes, Rocco Buttiglione, a déclaré explicitement: « je considère comme nécessaire une politique économique commune, qui doit cependant être faite par le Conseil Ecofin et que la Commission doit se limiter à appliquer ». Même si elle n'est pas affirmée de façon aussi explicite, c'est la position de la plupart des ministres des Finances. Le danger est que les ministres auront toujours tendance à ne pas se faire réciproquement de la peine, et donc à s'échanger des concessions réciproques (à chacun son tour de bénéficier de la «compréhension » des autres), avec le risque de remplacer la rigueur par des compromis édulcorés. Seule la Commission peut veiller en toute autonomie au respect des règles. Malgré les réticences et hésitations ministérielles, la Commission s'en tient, semble-t-il, à ses orientations et elle présentera pour la fin de l'année son document au Sommet.
B. MESURES A INTRODUIRE DANS LE NOUVEAU TRAITÉ. La Commission avait déjà inséré ses orientations essentielles dans son document d'ensemble adressé fin mai à la Convention "Un projet pour l'Union européenne" (voir le n.2276/2277 de notre série EUROPE/Documents). M.Solbes a ensuite précisé et expliqué ces orientations dans des discours et autres prises de position. La Commission estime que deux modifications essentielles sont nécessaires pour le bon fonctionnement de l'UEM dans la future Union élargie:
1) transformer l'Eurogroupe en un véritable Conseil Ecofin supplémentaire, dans lequel la Commission et aussi le Parlement européen joueraient pleinement leur rôle institutionnel. On aurait, en d'autres mots, deux Conseils Ecofin . Le premier réunirait tous les pays de l'Union et prendrait les décisions qui intéressent l'UE dans son ensemble, en garantissant la nature communautaire de la coordination des politiques économiques et de la cohésion. Le second serait composé des pays de la zone euro et aurait la plénitude des pouvoirs pour les décisions concernant cette zone (alors qu'aujourd'hui l'Eurogroupe est un organisme intergouvernemental qui n'a pas de pouvoirs de décision et ne fonctionne pas selon la "méthode communautaire"). Cette transformation est indispensable pour une raison très simple: dans les prochaines années, en attendant que les nouveaux Etats membres soient en mesure de participer à la monnaie unique, les pays de la zone euro seront minoritaires dans l'Union, donc dans le Conseil Ecofin. Il est impensable que les décisions relatives à la monnaie unique et à la politique économique de l'eurozone soient prises par un organisme dans lequel ils seraient en minorité! Ils ne pourraient même pas décider entre eux ce qui les concerne directement;
2) donner aux recommandations de la Commission sur les grandes orientations de politique économique la nature de " propositions de la Commission". Ce n'est pas du tout un changement cosmétique, car le Conseil peut modifier à la majorité les recommandations de la Commission mais il a besoin de l'unanimité pour modifier ses propositions. Les pouvoirs de coordination et de surveillance de la Commission seraient donc sensiblement renforcés par ce changement de dénomination.
Les deux révisions proposées soulèvent de vives réticences chez les ministres des Finances, surtout ceux qui ne font pas partie de l'Eurogroupe. Mais personne ne leur a demandé de se prononcer, car le projet de la Commission a été transmis directement à la Convention, qui a la responsabilité de préparer le projet du nouveau Traité. Le Conseil Ecofin a alors exprimé l'intention de préparer à son tour un document pour la Convention sur la réforme de l'UEM. Y parviendra-t-il ?
Les conventionnels doivent être alertés de la signification des projets en ces matières. Dans son discours de la fin août à Rimini, Romano Prodi a réaffirmé que la Banque centrale européenne, responsable de la politique monétaire de l'Union, doit être accompagnée d'une autorité tout aussi forte, responsable des décisions fondamentales de politique économique. La structure institutionnelle soumise à la Convention répondrait à cette exigence. La parole est maintenant aux conventionnels. (F.R.)