Interprétation abusive, mais…Les précisions et les démentis n'y peuvent rien: pour une grande partie des médias, et donc de l'opinion publique, la Commission européenne a demandé de devenir le gouvernement de l'Union. Le texte de son "projet pour l'Union européenne" est à la disposition de tous (il a été notamment annexé à notre bulletin du 25 mai); une note de la Commission répond explicitement "non" à la question de savoir si elle aspire à être le gouvernement de l'Europe; le Commissaire à la réforme institutionnelle Michel Barnier a insisté (et même "lourdement", selon une collègue) dans le même sens. Mais rien n'y fait. Cette incompréhension d'un élément essentiel du projet Prodi explique pourquoi, selon certains commentateurs, "l'eurocratie se préoccupe essentiellement de ses pouvoirs à elle". Ce qui est faux.
En regrettant l'interprétation quelque peu abusive du document, je ne veux pas affirmer que certaines critiques ne sont pas justifiées. Elles ne sont pas seulement licites, elles sont salutaires. J'ai moi- même quelques perplexités, que je vais exprimer en me limitant pour le moment à l'aspect Pesc (politique etrangère et de sécurité commune) sur lequel se sont concentrés les commentaires et les réticences.
La Commission donne l'impression de se préoccuper davantage de savoir qui conduira et gérera la Pesc que de définir les conditions nécessaires à son bon fonctionnement. J'aurais préféré la démarche opposée: analyser d'abord les critères qui permettraient à la Pesc d'être efficace, et faire dériver de ces critères les mécanismes institutionnels. L'efficacité de la Pesc est subordonnée à deux conditions préliminaires: un budget réaliste permettant de financer les initiatives et un réseau de représentations extérieures garantissant une base objective et sérieuse aux orientations à retenir. La Commission cite ces conditions, mais après avoir dessiné une structure institutionnelle dans laquelle "le centre de gravité de l'initiative politique et de la mise en cohérence des différentes actions se situe à l'intérieur de la Commission". Avant de donner un ton aussi péremptoire à cette affirmation, il faudrait, à mon avis, réfléchir à trois aspects (liste non exhaustive).
A. Comment définir les procédures applicables? Il existe des décisions politiques desquelles dépendent la paix ou la guerre. Il est vrai que la Commission exclut les opérations militaires du domaine d'action des procédures communautaires et des décisions à la majorité; mais ce sont les décisions politiques elles-mêmes qui déterminent parfois une intervention militaire; on l'a vu à propos de l'Afghanistan, on pourrait le voir demain à propos de l'Irak. Certains Etats membres disposent de sièges permanents au Conseil de l'ONU et du droit de veto; il faudrait que ces pouvoirs soient exercés en commun pour que l'Union puisse prendre en tant que telle des décisions fondamentales. Par ailleurs, personne n'envisage que les décisions sur l'arme nucléaire soient prises par une trentaine de pays de l'UE votant à la majorité sur proposition de la Commission, et personne ne le demande. Mais comment établir à quel point une décision politique relevant de la Pesc pourrait donner naissance à une décision militaire qui revient aux Etats membres concernés? Comment établir une distinction nette?
B. Comment sauvegarder l'autonomie et le caractère collégial de la Commission? L'hypothèse d'insérer Monsieur Pesc dans les rangs de la Commission mérite beaucoup d'attention. Le poids actuel de M. Solana dans le monde est lié au fait que ceux qui le rencontrent ou l'écoutent savent qu'il exprime la position des Etats membres, ou de la grande majorité d'entre eux. Cette simple considération impose que le droit d'initiative de la Commission dans le domaine de la Pesc, si Monsieur Pesc devient un Commissaire européen, soit appréhendé de manière radicalement différente par rapport au droit d'initiative dans les autres domaines. Prenons un cas récent: la réforme de la politique commune de la pêche. L'initiative de la Commission a un grand retentissement et elle sera décisive parce que la Commission a agi en toute indépendance, sur la base de l'intérêt européen commun; elle a osé prendre une initiative politique indispensable qui, par une procédure intergouvernementale, n'aurait jamais existé. La portée et l'efficacité d'une initiative de la Commission sont liées à son indépendance et à sa capacité d'agir sans rechercher a priori le consensus des Etats membres. Dans la Pesc, c'est le contraire qui est vrai: le poids d'une initiative européenne est lié au soutien des Etats membres et au fait que ce soutien est obtenu à l'avance, et qu'il est connu. Monsieur Pesc ne peut prendre des positions qui risquent d'être démenties par les Etats membres. Il est donc nécessaire d'évaluer si l'identification de Monsieur Pesc avec un Commissaire ne risque pas de réduire l'autonomie et la liberté politique de la Commission, et de compromettre son fonctionnement collégial. Il est en effet évident que les propositions de la Commission concernant la politique étrangère ne peuvent pas être préparées selon les procédures habituelles, avec des documents qui passent par toutes les directions générales, plusieurs réunions des chefs de cabinet, afin que chaque Commissaire puisse exprimer ses réserves ou demander des modifications, et en définitive un débat et éventuellement un vote en Commission. La procédure devrait être tellement différente qu'on se demande jusqu'à quel point Monsieur Pesc pourrait être un Commissaire comme les autres.
C. Comment donner une présidence stable au Conseil "Affaires étrangères"? La troisième question concerne la réforme du Conseil. La suppression éventuelle de la rotation semestrielle de la présidence implique une réflexion sur un système de présidences plus stables. Pour le Conseil "Affaires étrangères", le président idéal serait Monsieur Pesc. Mais Michel Barnier estime que la Commission ne doit pas présider le Conseil, car elle doit préserver son "rôle singulier", et il faut sauvegarder le système du "pouvoir partagé, en y mettant de la clarté et de la légitimité". Il en résulte que si Monsieur Pesc est un Commissaire, il ne devrait pas présider le Conseil "Affaires étrangères". La thèse de M. Barnier s'appuie sur des raisons valables: un président du Conseil doit rechercher des compromis entre les différentes positions nationales, alors que la Commission doit en règle générale défendre son projet si elle estime qu'il correspond à l'intérêt européen général. Les rôles sont radicalement différents; je dirais même que les attitudes mentales avec lesquelles un débat au Conseil sur un sujet difficile et controversé est abordé par la présidence d'une part, par la Commission d'autre part, sont antithétiques. Mais en même temps, les considérations sur la Pesc formulées au paragraphe précédent font apparaître que la présidence du Conseil Affaires étrangères par Monsieur Pesc serait tout à fait appropriée. Comment concilier cette contradiction?
Un point de départ. J'espère que les intentions de cette chronique sont claires: elle ne vise pas à critiquer le document de la Commission, contribution essentielle aux travaux de la Convention, mais à souligner qu'il ne représente pas un point d'arrivée mais un point de départ, et que différents aspects doivent être approfondis. L'orientation fondamentale de ce document ne peut pas être contestée par qui est convaincu que l'essentiel est la sauvegarde de la méthode communautaire. Si l'on exclut a priori cette méthode de la Pesc et du "troisième pilier", tout est compromis. Le document Prodi/Barnier/Vitorino était donc nécessaire; mais le fonctionnement institutionnel demande encore beaucoup de réflexions, et de l'imagination.
M. Barnier lui-même a déclaré dans une interview récente: "Certaines de nos idées seront probablement reprises tout de suite, d'autres dans quelques années, ou beaucoup plus tard. Ce qui est important, c'est de ne fermer aucune porte définitivement (…). Cela ne me choque pas si l'on décide de procéder par étapes, si le Haut représentant de la politique étrangère ne devient pas tout de suite premier vice-président de la Commission, pour autant qu'on s'engage dans la bonne direction." Je constate que c'est la même démarche suivie par M. Lamassoure dans sa contribution sur la Pesc à la Convention: une perspective claire comme point d'arrivée, mais une période de transition appropriée pour l'atteindre. Michel Barnier a ajouté: "nous n'avons pas fait une proposition à prendre ou laisser demain matin". Tout est donc à discuter. Début juillet, nous disposerons de l'opinion de Jacques Delors. Ce sera un nouvel éclairage.
Oral et écrit. Je voudrais conclure cette chronique, un peu trop doctrinaire peut-être, par un dialogue savoureux, en session plénière de la Convention, entre Valéry Giscard d'Estaing et deux conventionnels qui souhaitaient avoir quelques anticipations sur ce que le Président dira dans son premier compte-rendu au Sommet, le 21 juin à Séville. Le chroniqueur est le conventionnel Olivier Duhamel. Question au président: "pouvez-vous nous communiquer votre rapport écrit?" Réponse: "Impossible, il s'agit d'un rapport oral". Question: " Est-il envisageable que vous nous disiez quelques mots, par oral, sur ce que vous direz oralement aux chefs de gouvernement?" Réponse: " Je vous répondrai par écrit". Citations de mémoire, précise Olivier Duhamel, mais il assure que c'est conforme à ce qu'il a entendu. (F.R.)