La critique absurde. La "déclaration de Laeken sur l'avenir de l'Union européenne", approuvée par le chefs d'Etat et de gouvernement de l'UE le 15 décembre dernier, recèle dans les replis de son texte, fruit d'un travail rédactionnel long et par moments tourmenté, plusieurs éléments qui méritent d'être soulignés.
Déblayons d'abord le terrain de la critique la plus inepte faite à cette déclaration, même par des commentateurs avisés et par des médias importants. Je parle du reproche de ne pas présenter une vue claire de ce que pourra être l'Europe future, de ne pas indiquer dans quelle direction ira l'Europe. Reproche absurde, car tout l'exercice de la Convention, son caractère innovateur et véritablement historique, résident justement dans le fait de ne pas laisser entre les mains des quinze gouvernements la responsabilité de définir l'Europe de demain. Toute tentative de définition préalable aurait obligé ces gouvernements à rechercher des compromis à la baisse et, pour certains aspects, boiteux, ainsi qu'on l'a vu dans les négociations aussi bien sur le Traité d'Amsterdam que sur le Traité de Nice. La déclaration de Laeken devait poser les questions en laissant à la Convention la responsabilité de donner les réponses. A quoi bon, sinon, mobiliser ensemble les institutions européennes et les parlements nationaux, en plus des gouvernements, décider l'implication directe des pays candidats à l'adhésion, et promettre que la société civile sera entendue tout au long de l'exercice? Et pourquoi Giscard d'Estaing se serait-il tellement battu pour obtenir la présidence, sinon pour l'ambition de conclure sa carrière politique en dessinant l'Europe de nos enfants et petits-enfants? Pourquoi Jean-Luc Dehaene et Giuliano Amato auraient-ils accepté une vice-présidence? Et pourquoi même Jacques Delors se serait-il déclaré "disponible et intéressé" à conduire cette nouvelle aventure européenne?
Il faut souhaiter que, d'une façon ou d'une autre, Delors ait encore l'envie et la possibilité de se faire entendre. Peter Moors, collaborateur direct de Guy Verhofstadt pour les affaires européennes, à la question "quelle personnalité vous a le plus marqué durant le semestre de présidence belge", a répondu: "Jacques Delors dans le groupe de Laeken". C'est encore de lui que viennent les intuitions les plus perçantes et innovatrices, qui sont souvent en avance sur l'état des débats et deviennent ensuite au cours des années (l'expérience le prouve) la base des évolutions ultérieures.
Je glisserai sur la première partie de la déclaration, qui se veut historique et a été débarrassée des excès négatifs du projet initial: le succès substantiel de la construction européenne est en définitive reconnu, et le texte ne parle plus d'un prétendu "fossé" entre l'Europe et l'opinion publique. Subsiste, c'est vrai, l'affirmation selon laquelle, au début, la construction européenne consistait en "une coopération économique et technique", alors qu'en réalité l'essentiel résidait dans le transfert de souveraineté vers des institutions supranationales, immédiatement créées; tant pis pour ceux qui ont rédigé et approuvé cette affirmation. La partie de la déclaration de Laeken consacrée à l'avenir pose les questions essentielles en quatre rubriques.
A. La répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres. La nécessité de mieux appliquer le principe de subsidiarité est clairement affirmée et partagée par tous, mais les conclusions à en tirer sous-entendent de fortes divergences entre les Etats membres. Les pièges et les embûches de cette "répartition" sont nombreux. Certains Etats membres y voient un moyen pour éliminer ou du moins réduire radicalement les politiques communes qui les gênent ou qui, à leur avis, leur coûtent trop, avec en tête la politique agricole commune et la politique de cohésion. Ces sont deux politiques sans doute à réexaminer; les études sur leur révision sont d'ailleurs assez avancées. Mais, pour plusieurs Etats membres, elles sont essentielles, et c'est l'avis aussi de la Commission et de la grande majorité du Parlement européen. L'agriculture et la politique régionale ne sont d'ailleurs pas les seuls domaines où la tentation de réduire les compétences de l'UE est forte. Par exemple, plusieurs Länder allemands réclament une plus grande autonomie dans l'octroi et la gestion des aides publiques; la tutelle de Bruxelles les indispose. En pratique, c'est un volet essentiel de la politique de concurrence qui est ainsi contesté.
Dans le sens opposé, la possibilité que l'UE acquière des compétences supplémentaires afin d'être en mesure de "réagir à de nouveaux défis et développements" est prévue dans la déclaration, mais accompagnée d'une phrase dont la formulation est étrange: "la question se pose de savoir comment garantir que la nouvelle répartition des compétences ne conduira pas à un élargissement furtif des compétences de l'Union, ou qu'elle n'empiétera pas sur les domaines qui relèvent de la compétence exclusive des Etats membres et, le cas échéant, des régions". Pourquoi le Sommet a-t-il utilisé les termes "élargissement furtif", comme si le transfert de compétences à l'Union n'était pas une prérogative exclusive des Etats membres et notamment des parlements nationaux?
B. La simplification des instruments de l'Union. Ce chapitre comporte plusieurs aspects juridiques et institutionnels délicats dont l'importance est évidente, mais qui ne paraissent pas susceptibles de passionner l'opinion publique. Il ne me paraît pas encore opportun d'entrer dans les détails.
C. Davantage de démocratie, de transparence et d'efficacité. Couvrant la réforme des institutions, ce chapitre pose des questions fondamentales: autorité et efficacité de la Commission, rôle du Parlement européen, rôle et fonctionnement du Conseil, rôle des parlements nationaux, efficacité du processus décisionnel. Les réponses détermineront les travaux de la Convention. Plusieurs forces politiques, européennes et nationales, et plusieurs personnalités ont déjà pris position à titre préliminaire sur l'un ou l'autre de ces sujets, et il n'est pas exagéré d'y voir une certaine cacophonie. C'est le deuxième vaste domaine, après celui de la subsidiarité, où les divergences entre les Quinze sont très nettes.
D. La voie vers une Constitution. Le mot "Constitution" figure dans la déclaration; c'est un tabou qui tombe (mais certaines personnalités auraient préféré les termes "Traité constitutionnel"). Au-delà de la terminologie, les questions posées dans ce chapitre sont fondamentales, même si le Sommet a consacré beaucoup de soins à les formuler de façon neutre, sans préjuger des réponses: que faire de la division du Traité en trois piliers? Faut-il opérer une distinction entre un Traité de base et les autres dispositions des traités actuels? Cela peut-il "conduire à faire une distinction entre les procédures de modification et de ratification pour le traité de base et les autres dispositions des traités?" Si je ne suis pas victime d'une hallucination, cette dernière question ouvre la voie à la possibilité d'une avant-garde européenne structurée et institutionnalisée. En effet, si la réponse de la Convention est positive, il y aurait à l'avenir deux traités (ou davantage): le premier contiendrait les principes de base de l'UE, y compris la Charte des droits fondamentaux, et tous les Etats de l'Union y seraient liés; le second traité pourrait lier seulement un certain nombre de pays, ceux qui l'auraient ratifié. En effet, la procédure de ratification serait différente. En d'autres mots: le deuxième traité entrerait en vigueur au moment où un certain nombre de pays (à préciser) l'auraient ratifié.
Libérer la Convention d'un chantage permanent. On voit la signification potentiellement révolutionnaire des mots prudents, qu'on remarque à peine, sur les procédures de ratification. L'avant-garde ne serait pas créée par une initiative des pays qui veulent avancer et qui excluraient les autres, mais par auto-exclusion des pays qui refuseraient de ratifier un traité supplémentaire. Les nouvelles procédures de ratification ne pourraient évidemment consister que dans l'abandon de la règle selon laquelle le "non" d'un seul pays, d'un seul parlement, implique la disparition du texte à l'examen (c'est le sort qui menace le Traité de Nice). Si la Convention comprend l'enjeu - et pourquoi M.Giscard d'Estaing, auteur en son temps de la formule de l'Europe/espace et de l'Europe/puissance , ne le comprendrait-il pas?-, elle pourra se libérer d'un danger qui menace tout le déroulement de ses travaux: celui du chantage permanent de l'un ou l'autre de ses membres qui ferait valoir la vanité des innovations les plus audacieuses, en annonçant qu'elles ne seraient pas acceptées, le moment venu, par tel gouvernement ou par tel parlement. Ainsi serait concrétisée la règle, souvent formulée mais jamais vraiment appliquée, selon laquelle dans l'Union aucun pays ne peut être obligé à participer à une réalisation, mais il ne peut pas empêcher les autres de la réaliser.
Trois lignes de conduite fondamentales. Ce survol rapide de la déclaration de Laeken m'amène à quelques considérations provisoires, qui devraient, à mon avis, guider les travaux de la Convention. La première est que la Convention pourra, si elle en a le courage politique et la volonté, oublier les "questions de Nice" qui avaient été péniblement rédigées par un Sommet peu inspiré, et dessiner une vue globale de l'Europe future. C'est d'ailleurs ainsi que son président, Valéry Giscard d'Estaing, entend la tâche de la Convention, qui doit, selon ses termes, "inventer l'Europe du nouveau siècle, une Europe qui devra être simple, accessible et capable de faire rêver". Et c'est ainsi que la voit le président sortant du Conseil de l'UE, Louis Michel, qui en pratique a invité la Convention à revoir ce qui a été décidé à Nice à propos de la composition de la Commission européenne (voir cette rubrique dans EUROPE d'hier).
Deuxième considération: derrière les "questions" de la déclaration de Laeken se cachent de profondes divergences entre les Etats membres, qui n'ont pas la même conception de l'Europe unie, qui n'ont pas les mêmes ambitions. La Convention doit en être consciente et être prête à renoncer au rêve d'un texte adopté "par consensus". Sa règle de comportement doit être, à mon avis, la suivante: l'indication honnête de positions minoritaires est préférable à des compromis à la baisse qui réduiraient dès le départ le niveau d'ambitions de l'Europe de demain. La troisième considération se réfère au sujet délicat cité plus haut: la Convention doit accepter le risque de présenter un projet que tel ou tel Etat membre jugerait inacceptable, plutôt que de renoncer à un modèle d'Europe qu'elle estime souhaitable. La Convention devrait donc prendre en considération, si nécessaire, la formule des deux Traités, l'un pour tous contenant les principes de base et l'acquis communautaire, l'autre applicable dès qu'un nombre suffisant de pays l'auraient ratifié. (F.R.)