Peu de cabris qui sautent sur les chaises. Le grand débat a commencé de manière satisfaisante, dans le sens où il est déjà possible d'établir un premier bilan provisoire. Il est évident que l'appréciation positive n'implique aucun jugement de valeur sur ce qui a été dit et proposé pendant ces semaines. Elle signifie tout simplement que la première phase, celle de la discussion ouverte, se déroule comme il se doit: les problèmes sont posés et les positions se clarifient. Les participants ne se cantonnent pas, dans la plupart des cas, dans des prises de position vagues, ils ne glissent pas dans la mélasse des phrases approximatives qui, concrètement, ne signifient rien. Même le général de Gaulle reconnaîtrait que l'on n'entend pas trop de cabris qui sautent sur la chaise en criant "Europe! Europe!", sans que l'on comprenne ce qu'ils veulent; s'ils existent, on ne les écoute pas. C'est déjà un élément positif.
Voici ce que j'ai retiré de la première fournée de déclarations, débats et documents.
Les "eurosceptiques" et les "souverainistes" ne cachent pas leur jeu. Au sein du Parlement européen, l'intergroupe "SOS Démocratie" a pris l'initiative d'organiser ses conférences ouvertes au public, et j'ai assisté à la première (voir cette rubrique en date du 13 avril). La présentation des positions de cet intergroupe n'avait rien d'équivoque. L'objectif est de rendre aux autorités nationales et aux parlements nationaux la responsabilité des décisions, en la soustrayant aux institutions européennes qui la détiennent abusivement (dans le sens où elles n'ont pas la légitimité démocratique pour l'exercer). La réforme de l'UE devrait, selon cet intergroupe qui réunit des parlementaires de plusieurs partis et nationalités, aller dans un sens radicalement intergouvernemental et mettre fin à la "méthode communautaire". Voilà qui est clair.
La conception de Jacques Delors progresse... Dans le camp opposé, les concepts et mêmes les formules lancés (parfois depuis plusieurs années) par Jacques Delors sont largement repris, même par ceux qui en ignorent l'origine. C'est notamment le cas pour: a) la "Fédération d'Etats-nations" pour définir le point d'arrivée, c'est-à-dire un ensemble de nature fédérale où les Etats participants gardent leur identité; b) la notion de l'avant-garde permettant aux pays qui le souhaitent de réaliser des initiatives nouvelles sans que les autres puissent s'y opposer; c) la formule d'un Conseil ministériel des Affaires européennes, qui reprendrait la responsabilité de la cohérence de l'action communautaire, abandonnée par le "Conseil Affaires générales". Le nouveau Conseil, composé de vice-premiers ministres ou de ministres directement liés aux chefs de gouvernement, se réunirait à Bruxelles au moins deux fois par mois. Parallèlement progresse l'idée d'une gouvernance économique mondiale et s'insinue dans les consciences la nécessité d'un meilleur équilibre dans l'UEM entre le volet monétaire et le volet économique, c'est-à-dire deux points fermes de la réflexion de Delors, qui ne font pas directement partie du débat sur l'avenir de l'Europe mais y sont indirectement liés.
…mais avec quelques détournements dangereux. Les intuitions et suggestions de Jacques Delors sont toutefois, dans certains cas, détournées de leur objectif et utilisées à d'autres fins. C'est le cas notamment du "Conseil des Affaires européennes" cité dans le paragraphe précédent. Alain Juppé a donné l'impression d'avoir repris cette formule pour en faire un véritable gouvernement européen, au détriment de la Commission européenne (voir cette rubrique en date des 9/10 avril). Or, l'élément essentiel de la conception de Delors est la sauvegarde du "triangle institutionnel" Parlement européen/ Commission/ Conseil, pilier indispensable du fonctionnement de l'Europe. La conception d'Alain Juppé va par contre dans le sens d'une gestion clairement intergouvernementale.
L'ancien premier ministre français n'est pas seul. L'équilibre institutionnel, et en particulier le rôle de la Commission, paraissent sérieusement mis en cause dans plusieurs projets. C'est l'un des éléments les plus préoccupants qui émergent des travaux en cours; les "petits pays" devraient être particulièrement vigilants et donner davantage d'importance à la place et à l'autonomie de la Commission plutôt qu'à certains détails relatifs à la répartition des votes au sein du Conseil ou au nombre des sièges au P.E.
Un exercice dangereux. L'équilibre institutionnel est aussi mis en cause dans les premières prises de position sur l'un des quatre thèmes retenus à Nice, à savoir la répartition des compétences entre les niveaux européen, national et local. Les dangers de cet exercice deviennent de plus en plus évidents, car certaines forces politiques (notamment quelques Länder allemands) ne cachent pas qu'elles y voient l'occasion de récupérer des compétences en les soustrayant à l'UE. De l'avis du Land de Bavière (voir, dans cette rubrique en date des 2/3 avril, les déclarations de M.Bocklet à l'audition sur la "gouvernance"), l'Union devrait renoncer aussi bien à la politique agricole commune qu'à une véritable politique régionale.
Les "sages" cèdent le pas à la Convention. Quant aux instruments à mettre en place et à la procédure à suivre, la formule d'un groupe restreint de "sages" qui établiraient un rapport sur l'Europe de l'avenir est à considérer comme enterrée . Lorsque l'on a dit et proclamé de toutes les manières possibles qu'il est nécessaire d'élargir le débat afin d'y faire participer les opinions publiques, il serait incongru de revenir à une formule qui jadis a été précieuse et a donné parfois des résultats extraordinaires, mais qui n'est plus appropriée. L'Italie et, en partie, l'Allemagne ont encore évoqué l'idée des "sages", mais sans conviction et sans trop insister (voir cette rubrique dans EUROPE d'hier).
La formule qui progresse est en revanche celle de la Convention, sur les ailes du succès de celle qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux. Le rapport que le Parlement européen discutera à la mi-mai (rapporteurs: un socialiste, Antonio José Seguro, et un PPE, Inigo Mendez de Vigo, voir le résumé dans notre bulletin du 19 avril p.3), favorable à la Convention, en donne pour presque acquise une composition quadripartite: parlements nationaux, Parlement européen, Commission, gouvernements nationaux.
Limites de la "société civile". Le Commissaire Michel Barnier va dans le même sens, à propos de la composition de la Convention, mais il y ajoute un élément, à son avis, essentiel: elle devra être "perméable" en permanence aux apports de l'extérieur. Cette exigence répond au souci de permettre aux organisations non gouvernementales et à d'autres représentants de la "société civile" d'apporter leur contribution même dans les phases ultérieures de l'exercice. Dans le cas contraire, la participation de la "société civile" à la définition de l'Europe de demain aurait été bien éphémère: quelques mois d'ici la fin de l'année, et puis, place à la Convention sans elle. Il faut donc prolonger cette participation. Mais, en même temps, quelques réserves s'expriment à l'égard de l'idée selon laquelle l'élargissement du cercle des participants représente en lui-même la panacée: donnons la parole à la société civile, et voici, comme par enchantement, une Europe devenue ouverte, transparente, démocratique et légitime. Ce n'est pas si simple.
Quels sont les dangers? Le premier est de glisser, en donnant la parole aux groupes de pression, vers une certaine forme de corporatisme, dans le sens où les intérêts particuliers de tel ou tel groupe pourraient prévaloir sur l'intérêt général. Christine Roger, chef de cabinet du Commissaire Barnier, a souligné le risque que les groupes les plus puissants et les mieux organisés fassent entendre leur voix mieux et davantage que les autres. Un deuxième danger réside dans l'éparpillement de la discussion: donner la parole à tout le monde signifierait ouvrir la voie à un capharnaüm de prises de position dans toutes les directions, même sur des sujets qui n'ont rien à voir avec la réforme de l'UE. Il faudra donc organiser et structurer le débat, et rendre la parole aux parlements et aux institutions, le moment venu, tout en décidant que la Convention restera "perméable" et tiendra compte des avis qualifiés qui lui seront soumis.
Vers un "double rapport" ? Reste ouverte la question fondamentale du fonctionnement de la Convention (quelle que soit en définitive son appellation officielle). Les participants à la Convention qui a établi la Charte des droits fondamentaux ont considéré que l'un des éléments essentiels de son succès était imputable au fait qu'elle ne votait pas: les débats se prolongeaient jusqu'à aboutir à des compromis qui ne pouvaient pas, par définition, donner satisfaction aux revendications initiales de chacun, mais qui étaient raisonnables et suffisamment équilibrés pour être approuvés à l'unanimité. Il faut toutefois être réaliste: cette méthode ne sera pas praticable dans la Convention sur l'avenir de l'Europe. Les positions telles que résumées plus haut apparaissent dès maintenant comme trop tranchées et pratiquement inconciliables sur les questions essentielles, pour s'imaginer que les divergences puissent être aplanies par des compromis. Je dirais mieux: les divergences ne doivent pas être aplanies par des compromis qui affaibliraient et édulcoreraient les projets, ou qui laisseraient subsister des équivoques et des incertitudes. La Convention devra peut-être aboutir à deux textes, l'un de la majorité, l'autre de la minorité, présentant et expliquant les positions respectives. Ce serait un élément de clarté introduit dans le grand débat; mais une partie des participants essayeront sans doute de l'éviter par tous les moyens. De toute manière, nous n'en sommes pas encore là. Il reviendra au sommet de Laeken, en décembre, de préciser le mandat de la Convention.
Adieu à la CIG classique. Le consensus assez large en faveur de la Convention implique la mort de la Conférence intergouvernementale de type classique, dans laquelle un nouveau Traité était négocié entre les diplomates, son élaboration restait confiée aux ministres des Affaires étrangères (délibérant souvent dans le secret) et il était approuvé par les gouvernements, alors que les parlements n'intervenaient qu'au moment de l'approbation (PE) ou des ratifications (parlements nationaux). Cette formule est maintenant rejetée même par des diplomates, ce qui est significatif. Une CIG reste indispensable pour la phase finale et pour la conclusion, mais elle doit être brève et ne pas rouvrir tout le débat. Pour cet aspect, le schéma que Romano Prodi avait présenté dès février au Parlement européen serait donc retenu. Il restera à voir comment se comportera la CIG si la Convention aboutit à un double projet… (F.R.)