Une matinée instructive. Ce commentaire se situe à mi-chemin entre un cri d'alarme et une mise en garde: attention, le débat sur la "gouvernance" de l'UE et sur l'application du principe de subsidiarité recèle des dangers. Ce n'est pas simplement un débat théorique et doctrinaire entre spécialistes qui va de l'encyclique plus que centenaire d'un Pape jusqu'à ses applications à l'Union européenne. La réalité est différente. Il existe des forces politiques pour qui la gouvernance a pour véritable signification et pour seul objectif l'établissement d'une "liste des compétences" respectives de l'Union européenne, des Etats, des régions (ou des Länder) et des pouvoirs locaux, afin que le terrain d'action de chaque niveau de pouvoir soit bien délimité. Certaines aspirations sont légitimes et même salutaires. Il n'y a pas de raisons pour que l'Europe s'occupe de tout, et il est compréhensible que, par exemple, les Länder qui ont gardé des autonomies significatives par rapport à leur Etat fédéral ne veuillent pas les perdre par rapport à l'Europe. Mais attention: combien de sous-entendus derrière quelques principes simples!
Christine Roger n'avait pas été entendue. J'ai eu l'occasion d'assister à la première partie de l'audition publique sur la gouvernance, organisée le 19 mars par la Commission européenne. Pour moi, tout juste une matinée, mais tellement instructive. En ouvrant la discussion, Mme Christine Roger (chef de cabinet de Michel Barnier, commissaire chargé des affaires institutionnelles) avait explicitement précisé que le Livre blanc que la Commission prépare ne contiendra pas de liste des compétences aux différents niveaux: européen, national, régional et local. Elle a dit exactement: "le travail sur la gouvernance se distingue de la réflexion sur la délimitation des compétences; l'approche n'est pas la même et l'objectif n'est pas le même. La délimitation des compétences consistera dans l'examen la limite des compétences de l'Union, le Livre blanc sur la gouvernance examine les pratiques, les règles, les procédures et les comportements qu'il faut peut-être adapter pour que le fonctionnement du système soit perçu comme plus légitime."
Le minimum que l'on puisse dire est que Mme Roger n'avait pas été entendue par les participants à l'audition, qui, en fait, n'ont presque parlé que des compétences et des pouvoirs de chaque niveau.
Se libérer de la Pac et de la politique régionale? Prenons par exemple l'intervention de Reinhold Bocklet, ministre chargé des affaires européennes du Land de Bavière. Il connaît très bien les affaires communautaires car il a été pendant plusieurs années parlementaire européen, et particulièrement actif. Je partage une bonne partie de ses affirmations, d'autres me laissent perplexe. A son avis:
- l'UE donne l'impression de vouloir s'occuper de tout, et il estime que les critiques à ce sujet sont "justifiées". Heureusement, la Commission semble à présent orientée vers la limitation de ses interventions;
- les critères principaux de la bonne gouvernance sont la légitimité démocratique et la transparence. Il ne faut pas, selon M.Bocklet, suivre excessivement la mode actuelle de la participation de la "société civile", car les représentants des ONG et autres groupes de pression ne sont pas élus et ne sont soumis à aucun contrôle démocratique. A chaque niveau, il faut qu'apparaisse clairement "qui est responsable";
- pour bien répartir les tâches, la meilleure voie consiste à délimiter clairement les "compétences européennes", parmi lesquelles M.Bocklet a cité: la politique étrangère et de sécurité, le marché unique, le commerce extérieur, la recherche de pointe, la lutte contre la criminalité organisée, l'immigration et l'asile;
- en revanche, dans une UE à 27 membres, la politique agricole ne pourra plus être commune, et les Fonds structurels ne devraient plus exister sous la forme que nous connaissons. Avec le système actuel, chaque Etat membre verse des contributions à Bruxelles et la Commission lui en rend une grande partie par l'entremise des Fonds structurels; c'est un gaspillage de temps et de ressources. La politique régionale devrait, selon M.Bocklet, se limiter à accorder certaines ressources aux Etats membres les moins prospères.
En conclusion, M.Bocklet estime que le lien entre élargissement et approfondissement est un mensonge; ce qu'il faut, c'est la concentration des compétences, afin d'éviter que tout s'éparpille.
J'ai simplifié les thèses de M.Bocklet? Un peu sans doute; mais la simplification, si elle disperse les nuances, permet d'extraire l'essentiel, en l'occurrence que l'UE devrait laisser tomber la Pac et une vraie politique de développement régional, deux domaines qu'il faudrait, à son avis, rendre aux régions et en particulier aux Länder (dont la nature est, à son avis, celle d'Etats).
M. Herman et M.Duff contestent. Les réactions aux thèses de M.Bocklet n'ont pas manqué dans la salle. Quelques intervenants ont estimé que M.Bocklet mettait en cause le principe même de l'intégration européenne. Fernand Herman (qui continue efficacement son oeuvre en faveur de l'Europe, même s'il ne le fait plus depuis la salle parlementaire de Strasbourg) a reproché à M.Bocklet d'être lié à des schémas périmés. L'Europe ne doit pas rechercher une répartition rigide qui fige les compétences, mais une méthode flexible. Selon lui, le critère essentiel doit être, à son avis, celui de l'efficacité, qui est une condition de la légitimité: les gens doivent savoir ce qu'ils peuvent changer en votant d'une manière plutôt que d'une autre, ce qui est une façon de participer aux décisions et de clarifier les responsabilités. Tout aussi ferme a été le parlementaire européen Andrew Duff, qui s'est opposé à l'idée d'un "catalogue classique" des compétences qui provoquerait "une orgie de litiges" et ne permettrait pas à l'Union de s'adapter aux nouveautés et aux mouvements de la société, pendant que tout bouge si vite. Selon M.Duff, les "eurosceptiques" profiteraient du jeu de la "liste des compétences" pour "miner la construction européenne et exprimer leurs frustrations nationales". Une liste pourrait éventuellement indiquer ce qui "ne peut pas rester national"; le reste ne serait pas exclu du champ d'action européen, car l'UE devrait disposer partout d'un "pouvoir de coordination".
Un concept nouveau. Si ce jour-là l'affaire de la liste des compétences a été au centre du débat, d'autres thèmes ont été évoqués. J'ai noté un concept nouveau introduit par Mme Kalypso Nicolaidis, de l'Université d'Oxford: le concept de "subsidiarité horizontale", c'est-à-dire entre pouvoirs qui sont à placer au même niveau, sans que l'un ait la priorité sur l'autre. Avec beaucoup de conviction et de charme, Mme Nicolaidis a cité la Cour de justice, qui ne devrait pas se considérer "au-dessus" des tribunaux nationaux; elle devrait abandonner le "modèle hiérarchique" et dialoguer avec les tribunaux nationaux, par des "échanges horizontaux" d'expériences et de réflexions. Sur un plan général, l'UE devrait renoncer au "modèle vertical", et, par exemple, ne pas donner "trop de conseils" aux Etats membres dans le contexte de l'Union économique et monétaire (allusion à l'affaire irlandaise?). A ce point, c'est M.Bocklet qui a eu le "réflexe européen" et a réagi en affirmant que dans les domaines où la compétence de l'UE est reconnue, ses décisions doivent être acceptées et respectées par tous; un arrêt de la Cour de justice s'impose nécessairement sur la totalité du territoire de l'Union, sinon c'est la pagaille.
Les parlements nationaux revendiquent aussi…Les lignes qui précèdent ne constituent pas un compte-rendu de l'audition, mais l'indication de prises de position saisies au vol, de sensations, d'impressions. Il faut y ajouter la pression des parlements nationaux, dont certains représentants dépassent les revendications justifiées et largement admises et aspirent, à première vue, à devenir co-législateurs de l'Europe, soit par la création, à côté du Parlement européen, d'une deuxième Chambre composée de parlementaires des Etats membres, soit en intervenant dans la procédure législative de l'UE (voir notre bulletin du 23 mars pp.4 et 5). Dans la toute récente réunion PE/parlements nationaux, M.Jim Dobbin a dit que la Chambre des Communes britannique souhaite pouvoir discuter de la législation européenne avant qu'elle ne devienne loi, et le Vert autrichien Johannes Voggenhuber a plaidé pour une "alliance des parlements" qui leur permette de dépasser leur rôle actuel, à son avis, trop modeste, consistant dans le simple "pouvoir de ratification". Il y a suffisamment d'éléments pour estimer qu'à ce point les responsables politiques européens doivent intervenir. Il semble évident que l'exercice de la gouvernance, de la subsidiarité et du partage des compétences se traduit, dans certains esprits, en un exercice de dilution de l'intégration européenne. Selon Frans Andriessen, ancien Commissaire européen qui a aussi pris la parole au cours de l'audition, le Livre blanc de Lord Cockfield sur la création du grand marché sans frontières comporterait aujourd'hui beaucoup moins de mesures que la liste célèbre en son temps. C'est possible; mais limiter le nombre des directives est une chose, faire disparaître les politiques communes et introduire la "subsidiarité horizontale", en est une autre.
La Commission doit élargir son discours. La Commission européenne a vraisemblablement senti les dangers de l'exercice, car elle a reporté à juillet l'approbation de son Livre blanc sur la gouvernance (d'abord prévue pour ce printemps) et a fait savoir que ce document ne contiendra pas de "listes des compétences" européennes, nationales, régionales et locales. Sans doute Jerôme Vignon, qui a la responsabilité d'élaborer le projet de texte, a-t-il entendu ce que j'ai entendu et, même si son rôle de président de la Table Ronde l'a amené à distribuer à tous les intervenants compliments et remerciements, il sait bien à quoi s'en tenir. Mais pour le moment - pourquoi le cacherais-je ? - le "document introductif" au débat préliminaire de la Commission qui s'est déroulé la semaine dernière ne m'a pas rassuré. Il est doctrinaire, il invite à éviter toute confusion entre le Livre blanc et le grand débat sur l'avenir de l'Europe (le Livre blanc est "un élément pour la construction du débat"), et il définit quatre orientations portant sur: le sens de l'Europe, le défi de la participation et de l'efficacité, la "tension" entre décentralisation et unité européenne, la sélectivité des tâches de l'UE, la subsidiarité et la proportionnalité. C'est très bien. Mais si les forces politiques interprètent l'exercice en cours dans le sens que j'ai constaté à l'audition, la Commission ne pourra pas éviter d'élargir son discours, de se prononcer sur les questions qui dépassent son projet actuel et d'y répondre. C'est mon avis et je le partage, comme dirait l'immortel M.Prudhomme. (F.R.)